戴上“镣铐”仍存隐忧 关于新《广告法》严控烟草广告的解读

　　6月1日，被称为“史上最严禁烟令”的《北京市控制吸烟条例》施行。根据《条例》，在公共场所、工作场所的室内区域以及公共交通工具内吸烟的行为将被禁止。《条例》施行首日，北京市共出动卫生监督执法人员1007人次，深入党政机关、医院、学校、宾馆等重点单位开展控烟监督执法和抽查行动。

　　此番北京的控烟力度和决心赢得社会公众点赞，也引爆了全民控烟的话题。细心的人发现，另一件有关控烟的大事儿正跟随时间的步伐向现实迈进，那就是即将于今年9月1日正式施行的新《广告法》中对烟草广告发布的严控。

　　禁得更广，罚得更重

　　“禁止利用广播、电影、电视、报纸、期刊发布烟草广告。禁止在各类等候室、影剧院、会议厅堂、体育比赛场馆等公共场所设置烟草广告。烟草广告中必须标明‘吸烟有害健康’。”这是现行《广告法》中有关烟草广告发布的规定。

　　在新《广告法》中，相关条款被修订为：“禁止在大众传播媒介或者公共场所、公共交通工具、户外发布烟草广告。禁止向未成年人发送任何形式的烟草广告。禁止利用其他商品或者服务的广告、公益广告，宣传烟草制品名称、商标、包装、装潢以及类似内容。烟草制品生产者或者销售者发布的迁址、更名、招聘等启事中，不得含有烟草制品名称、商标、包装、装潢以及类似内容。”

　　比较新旧《广告法》的异同，中国控烟协会常务副会长许桂华此前在接受媒体采访时表示：“新《广告法》有四个亮点。第一，除原来明确禁止的传统媒体外，增加了禁止在新媒体上发布烟草广告。第二，增加了禁止在公共交通工具和户外发布烟草广告。第三，增加了禁止向未成年人发放任何形式的烟草广告。第四，禁止利用品牌延伸、公益广告来显示烟草产品的包装、标识、装潢等内容。”

　　对于这种改变，中国人民大学现代广告研究中心主任王菲分析了其中的原因：“现行《广告法》只是对硬性烟草广告发布进行了限制，但随着营销手段及媒介技术的发展，烟草业也在避开硬性广告开辟新的营销传播方式，因此新《广告法》增加了对烟草公益广告、联合营销、软性关联等广告形式的限制，并强调对未成年人的保护。”

　　王菲认为，新《广告法》对烟草广告的限制一方面迎合了当下世界追求健康的潮流，一方面也是我国对《烟草控制框架公约》在传播领域执行的一个呼应。“《烟草控制框架公约》及其议定书对烟草及其制品的成分、包装、广告、促销、赞助、价格和税收等问题均作出了明确规定。中国于2003年加入这一《公约》，2006年1月，《公约》在我国正式生效。”王菲介绍道。

　　此外，在法律责任上，新《广告法》把对违反相关规定发布烟草广告的责任主体的处罚条款，从“由广告监督管理机关责令负有责任的广告主、广告经营者、广告发布者停止发布，没收广告费用，可以并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款”改变为“由工商行政管理部门责令停止发布广告，对广告主处二十万元以上一百万元以下的罚款，情节严重的，并可以吊销营业执照，由广告审查机关撤销广告审查批准文件、一年内不受理其广告审查申请；对广告经营者、广告发布者，由工商行政管理部门没收广告费用，处二十万元以上一百万元以下的罚款，情节严重的，并可以吊销营业执照、吊销广告发布登记证件”。

　　对此，安徽省枞阳县市场监督管理局办公室主任章洋认为：“新《广告法》对烟草广告发布区域限制之严、对违反规定发布烟草广告行为处罚之重史无前例。这样基本可以让群众在视觉上受不到烟草广告冲击，有利于营造良好的控烟环境。”

　　严控之下，亦有隐忧

　　“从一读、二读到三读，《广告法》修订过程中，在限制烟草广告发布上的进步是有目共睹的，也是值得肯定的。但是，我们心中仍然有很多担忧。”吴宜群说，她是国内公益性研究机构新探健康发展研究中心副主任，也是一位与在公共场所吸烟行为“死磕到底”的控烟人士，她口中的“我们”则是指千千万万同她一样与烟草“水火不容”的人们。

　　目前，吴宜群的“担忧”主要集中在“烟草制品销售点是否属于公共场所”这样一个问题上。“据2013年《中国烟草年鉴》数据显示，2012年年底，全国持证卷烟零售户有542.38万户，以2012年全国总人口13.54亿计算，这意味着平均每250人就有1个烟草制品销售点。在烟草业大力发展销售终端的布局下，这两年‘烟草终端’发展又有了新的扩张。这些销售点密布于城区、乡镇、农村的学校、车站、超市甚至报亭等地，几乎无所不在。”吴宜群说，“如果这540多万个烟草销售点不被定义为公共场所，将意味着它们可以张贴烟草广告，那么接近与进入这些场所的人们尤其是青少年将受到吸烟的诱导。”

　　吴宜群强调，烟草业将烟草产品的营销策略转向零售终端对青少年的影响极大。“有研究表明，青少年暴露于烟草制品最常见的地方就是烟草销售终端，如果在这些地点张贴烟草广告，是在向他们传递‘烟是可以接受的商品’这一概念，易淡化其对烟草危害的认识，引发购买冲动，最终使他们成为吸烟者。”吴宜群说，“要想解决这个问题，我们寄期待于新法接下来的法律释义和实施细则对相关概念的准确界定。”

　　与吴宜群相似，王菲也认为新《广告法》在对烟草广告的限制上存在隐忧。“广告传播只是商品与消费者接触中的一个途径而已，除此之外，禁烟还涉及烟民的主观能动性、企业生产、国民经济、社会参与等问题，所以单靠禁止烟草广告来禁烟是远远不够的。但就触及的营销传播类型而言，新《广告法》的规定是不全面的，例如公共关系、软性植入、小众传播等还没有全部包括在内。”王菲说。

　　在王菲看来，中国的控烟与烟草业生存这一对矛盾将长期存在。她表示：“与国外一些《烟草控制框架公约》成员国严厉的控烟措施相比，中国的烟草营销还有一些空间。毫无疑问，中国烟草业在国民经济中占有重要位置，政府税收中8%来自烟草业，2014年利税就达1万亿元人民币，中国有50万人受雇于烟草业，烟农500万人，烟草从业者达到上亿人。所以，虽然一方面烟草危害已经是当今世界最严重的公共卫生问题之一，中国作为世界上最大的烟草生产国和消费国，其控烟形势十分严峻，但另一方面，国民经济结构对烟草业的路径依赖不可能短时间内发生明显改变。”

　　对于监管部门的下一步执法工作，王菲提醒执法人员注意三点：“新《广告法》主要是在大众传播及公共场合两个层面对烟草广告进行了限制，所以有法可依的也就是法律条款，估计烟草企业不会在这两种类型的传播上顶风作浪。能钻空子的地方可能是公共关系传播、节目及影视剧的软性植入、小众媒体等三个方面。”

　　她进一步举例说：“新《广告法》没有对‘大众媒介’进行明确定义，那么一些小型互联网平台就可成为打‘擦边球’的媒介，面对这些违法行为，只能是通过加大监控力度，借助社会举报来进行打击。对于在销售点和小众传播媒介发布的广告，法律暂时还没有明确规定，在执法中更要谨慎。”

　　　　相关链接

　　法国：禁止直接和间接烟草广告，包括促销和赞助；限制销售点烟草广告；烟草广告应使用简单易懂的语言。在限制烟草广告发布媒介和方法上，法国法律用宽泛的语言涵盖所有直接和间接的形式，避免使用列举的方式。

　　新加坡：完全禁止所有的直接、间接烟草广告和促销；禁止价格单烟草广告；限制烟草赞助（部长可附条件地允许赞助）；限制跨境烟草广告；对违法者处以罚款，并可单处或并处监禁，再犯则加倍处罚，处罚包括没收。

　　澳大利亚：禁止大多数直接和间接的烟草广告和促销（贸易出版除外，未涵盖直接信函和网络烟草广告）。禁止烟草赞助。允许行政区域制定更严格的法律。