国计民生粮食安全——解析广东省粮食安全保障条例

    我省是粮食消费和缺粮的大省，粮食安全保障工作主要有两个方面：一个是要保障粮食生产的总量和粮食市场流通顺畅；一个是政府关于粮食市场的宏观调控能力。2009年3月31日广东省十一届人大常委会第十次会议审议通过、于2009年7月1日施行的《广东省粮食安全保障条例》（以下简称条例），正是一部符合我省省情的地方性法规，很好地解决了粮食安全保障工作方面的两个主要问题，也是对《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008－2020年）》积极发展现代农业的落实和细化，对粮食的生产与经营、储备与管理、调控与应急、法律责任等作出了全面规定，创设了诸多制度。

应当前要求、全国首创

 “国以民为本，民以食为天”。粮食是经济发展和社会稳定的重要基础，是关系国家安全的全局性重要战略物资。我省随着工业化、城镇化进程加快以及人口增长，作为全国“第一缺粮大省”的状况逐年加剧，近年来需求近2／3不能自给，每年缺粮2000万吨。而我省《广东省人民代表大会常务委员会关于进一步发展粮食生产、完善粮食购销政策的决议》和《广东省省级储备粮管理办法》，已不足以满足当前粮食安全保障的需要，急需一部专门、系统、综合的法规出台。省十一届人大常委会第十次会议审议三审顺利通过的《广东省粮食安全保障条例》，是目前我国第一部全面系统低规定粮食安全保障工作的法规，是我省改革开放以来保障粮食安全先行先试的重要理论结晶，开创了历史新篇章。

什么是粮食安全保障

    第二条 在本省行政区域内从事粮食生产、经营、储备以及调控、应急等保障粮食安全的活动，适用本条例。

本条例所称粮食安全保障是指保证粮食供求基本平衡，市场粮食价格基本稳定，居民生活和社会生产对粮食的需求得到基本满足，粮食质量安全符合国家规定。

本条例所称粮食，是指稻谷、小麦、玉米、杂粮及其成品粮。

粮食的质量安全，按照有关法律、法规的规定执行。

联合国粮农组织认为，“只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极健康的膳食需要和食物喜好时，才实现了粮食安全”。根据国情和省情，粮食安全应包括四层涵义：一是生产领域有足够的粮食产出；二是流通领域有顺畅的粮食流通渠道；三是粮食消费领域有良好的粮食购买力；四是特殊情况下有粮食供给保障。

    结合我省人多地少、粮食自给率低的实际，将粮食安全保障的定义作如上规定：第一款是条例的适用范围，涉及粮食安全保障的环节都适用本条例；第二款是粮食安全保障的定义，在数量和质量安全上都要有保证；第三款是粮食的定义，第四款是粮食的质量安全。法规的重点是放对粮食安全保障工作中的粮食供求和粮食价格的设置规定进行规范，该条第四款遵从食品安全标准，依照《中华人民共和国食品安全法》等有关法律、法规的规定执行。

保障粮食的供给，农田很重要

    第六条 县级以上人民政府应当严格执行耕地保护制度，加强农田基础设施建设，对基本农田依法实行特殊保护，确保粮食生产的播种面积达到省人民政府下达的指标，促进粮食生产稳定发展。

    第七条 县级以上人民政府可以采取发布信息、调控储备和给予种粮者种粮补贴等方式，引导粮食生产。可能发生粮食严重紧缺情形时，经省人民政府批准，县级以上人民政府可以依法将当期生产其他经济作物的基本农田用于恢复粮食生产，并组织落实种子、肥料等生产要素。

    根据省农业厅提供的数据显失，按常住人口计算，我省人均耕地面积从1997年的0.49亩降至2007年的0.38亩，而同时我省外来人口逐年飓升，全省粮食安全受到威胁，粮食安全保障责任越来越重。农业生产的基础是耕地，严格保护耕地特别是基本农田，是提高粮食生产能力、保障农业生产的必然要求。我省人多地少，粮食自给率不足40％，基本农田是保证粮食安全的“底线”。稳定我省粮食播种面积，加强农田保护和农田基础设施建设，是保障我省必要粮食自给率的重要前提和保障。

    第六条是根据农业法第三十一条关于“国家建立耕地保护制度，对基本农田依法实行特殊保护”的规定，进行修改完善。在征求意见的过程中，有建议将播种面积更改为粮食生产指标。但在二审审议过程中，有常委会组成人员认为粮食生产指标不明确，且不易量化，建议恢复草案中关于确保粮食播种面积的规定。粮食生产指标，主要包括两方面：粮食播种面积和粮食生产量，虽然都是可以量化考核，但粮食的生产量容易受自然因素影响产生波动，所以恢复草案的规定，同时也是实现对基本农田保护的方法的细化。

    第七条是关于引导和恢复粮食生产的规定。常委会组成人员在审议中，提出政府将生产其他经济作物的基本农田用于恢复粮食生产，有损农民的权益，应给予赔偿。根据土地管理法的精神，政府在粮食严重紧缺时，依法将当期生产其他经济作物的基本农田用于恢复粮食生产，符合公共利益的需要，有利于保障粮食安全。鉴于政府在粮食紧缺时，依法将当期生产其他经济作物的基本农田用于恢复粮食生产，符合公共利益的需要，有利于保障粮食安全。同时，将此权限赋予县级以上人民政府，批准的权力赋予省人民政府，保障在特殊时期政府对基本农田用于恢复粮食生产的权力，也细化农业法第三十一条对“建立耕地保护制度，对基本农田实行特殊保护”的规定。

    相应的，在条例第三十二条中作出对“粮食生产者因承担粮食应急任务遭受损失的，下达粮食应急任务的人民政府应当依法给予补偿”的规定。做好粮食生产引导工作，并在出现粮食紧缺形势时将有关基本农田用于恢复粮食生产，有利于保护我省粮食生产能力，稳定和提高粮食产量。

完善粮食市场机制，加强政府宏观调控

第三章储备与管理、第四章调控与应急

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    ******强调，粮食问题始终是头等大事。******提出，粮食始终是经济发展、社会稳定和国家安全的基础，任何时候都不能出现闪失。

    广东省自改革开放以来，对粮食市场的调控和管理已经从过去的粮食统购统销体制下以计划手段为主转为在粮食流通新体制下以市场经济和法律手段为主，建立了以市场配置粮食资源为主要手段，以政府粮食宏观调控和储备为后盾的粮食生产、流通新体制。保障我省粮食安全，就必须一手抓粮食市场机制的完善，促进粮食生产增长和流通顺畅；一手抓政府粮食宏观调控能力的增强，稳定粮食市场。条例的第三章储备与管理、第四章调控与应急正是以良好的法律制度设计为基础，从这两方面来考虑保障我省粮食安全。

    在条例草案修改过程中，省人大常委会实地考察调研了中央储备粮广州新沙港直属库、省储备粮东莞直属库和华南粮食交易中心等地，对粮食的收储、流通及相关的配套设施建设、粮食的应急网路、粮食市场交易有了很好地了解和熟悉，对政府通过政府储备粮的收储、轮换来影响粮食市场总供求，进而稳定市场粮食价格，来保护粮食生产者、消费者的权益，有了更直接的认识。充分吸收调研后的成果，修改完善了政府储备粮企业的资质、政府储备粮的轮换制度、粮食风险基金制度、粮食应急预案及政府首长负责制等。

    如条例的第十五条，规定了政府储备粮分级储备、计划管理、逐级动用的原则。2008年初的国际粮食紧张局势，引起了人们对国家粮食储备的关注，俗话说“手里有粮，心中不慌”，条例通过对政府储备粮层层落实的规定，保障粮食储备安全，稳定民心；条例第二十条的逐级动用原则，《***关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》（国发〔2001〕28号）指出，“主销区如发生粮价较***动或者出现粮食供应不足时，首先动用地方储备粮，必要时，经***批准动用中央储备粮平抑粮价，保证粮食供应”。确立省、市、县逐级动用原则，保证粮食的有序动用，符合事权责任原则和视形势发展提高相应层级的要求。

创建应急、预警机制，强化政府责任

    第三十一条 粮食应急预案启动后，所有粮食经营者必须按要求承担应急任务，服从政府的统一安排和调度，保证应急工作的需要。

第三十五条 县级以上人民政府未按照本条例规定落实粮食安全保障责任，有下列情形之一的，由上级人民政府通报批评，对政府主要负责人、负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）未采取措施保护农田，致使粮食播种面积未达到当年省人民政府下达的指标的；

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根据***《粮食流通管理条例》第三十四条的规定，为明确粮食经营者应按要求承担应急任务，并与条例第三十八条规定的法律责任相对应，增加了第三十一条的规定。

    第三十四条、第三十五条以大篇幅的规范规定了政府的粮食安全责任，严格落实自改革开放以来***、***连续11个以“三农”为主体发布中央一号文件精神，这也是我省在全国率先将政府粮食安全责任以法律规范形式固定下来，达到有法可依，充分体现了我省解放思想的力度和气魄。