预算法修订再受阻专家称存多方博弈牵一发动全身

    《预算法》修订再受阻  

　　这部旨在对政府权限进行约束的“经济宪法”，因为事关所有人的切身利益，引发立法者、公众和政府的多方博弈。眼下，一个渐渐规范的、必将纳入预算约束的有限政府，有望在十八届三中全会后缓步走来  

　　《预算法修正案》的出台时间再次延后。8月26日，十二届全国人大常委会第四次会议在北京召开，为期五天的议程中没有安排《预算法修正案》三审。在全国人大常委会2013年立法工作计划中，《预算法修正案》位居“继续安排审议”的法律草案之列，原计划在8月三审。  

　　不过，多位关注《预算法》修改并参与修订讨论的专家学者，对于三审推迟并不觉得特别意外。《预算法修正案》争议很多，其中有些涉及到体制方面的意见很尖锐，新一届人大常委会需要时间进行调研、研究。知情人透露，新一届政府的财政体制改革方案出来之前，《预算法修正案》不会急于面世。  

　　多位接受《中国新闻周刊》采访的专家均认为，即将召开的十八届三中全会将会是一个重要的时间节点，新的体制改革方案可能会在会上明确，包括预算制度改革总体方案以及总体财税改革等，这都对《预算法》的修改会有很大影响。  

　　漫漫修法路  

　　这并不是第一次延期，而且看起来也不像是最后一次。  

　　“要真正实现人大对政府预算全口径监督，就要加快《预算法》的修改进程。”今年3月9日，全国人大常委会法制工作委员会副主任郎胜在“两会”新闻中心记者会上，再次公开强调《预算法》修改对于约束政府权力的重要性。不过，在中国政法大学财税法研究中心主任施正文看来，《预算法》接下来修改之路也并非坦途，他说：“不排除明年都通不过。”

　　这次修改，源自十六年前全国人大的一个动议。只是，那时不可能会有人想到，修法之路会如此漫长而曲折。  

　　现行《预算法》是1994年通过的，当时分税制刚刚开始，行政机构、纳税人对预算均缺乏理解，立法宗旨定为政府宏观调控经济和管理社会的工具，而不是社会控制政府支出。颁布实施不久，诸多问题和弊端就很快出现了，第十一届全国人大财政经济委员会副主任委员兼全国人大常委会预算工作委员会主任高强曾将这些问题概括为：对预算编制完整性缺乏明确表述，对规范预算管理执行缺乏严格的约束，对财政机制和转移支付制度缺乏明确的表述，对地方政府的债务审批、管理、使用、偿还等缺乏具体的规定，对预算监督和违法行为追究缺乏可操作性，以及对预算公开缺乏明确要求等六个方面。  

　　从1997年开始动议修订并提出草案，2004年全国人大启动修订工作，预算法修改至今已经跨越第十届、十一届、十二届人大。十届人大期间，预算法修订曾被列入2006年立法计划的一类法律项目，并由全国人大预算工作委员会牵头起草了《预算法修正案》第一稿。据悉，这一修正案吸收借鉴了较多国外预算制度的先进经验，强调了对政府部门财政收支预算及执行的限制和监督，是一部比较接近现代民主政治精神的草案。但是，有关政府部门认为对行政机构的限制和监督过重，最终因分歧太大而搁置。  

　　上海财经大学公共管理学院副院长刘小川告诉《中国新闻周刊》，2006年的修订稿被送到全国各地征求意见时，上海财经大学应上海人大的邀请，专门组织了专家小组提出意见，但并没有得到任何反馈，他说：“后来才知道这个事情耽搁下来了。”

　　2009年，前卫生部部长高强出任全国人大预工委主任，他曾担任过财政部副部长，主抓预算工作多年，也在公开场合表示上任后的第一要务是修订《预算法》。  

　　经过内部复杂的博弈，2010年12月由全国人大预工委将《预算法》修订事宜移交给***，由***法制办来完成并继续推进。一年后，十一届全国人大常委会第24次会议对草案进行了初次审议，2012年6月二审。  

　　争议二审稿  

　　按照原来的计划，《预算法》的修订应该在上一届人大任期内就完成，但到了二审阶段就进行不下去了，“利益博弈在其中起到很大的作用。”刘小川说。  

　　去年6月29日下午，十一届全国人大常委会分组审议《预算法》修正案草案二次审议稿时强调，《预算法》修订是我国公共财政改革中最具深远意义的事件之一，要认真总结经验做好修法工作，进一步加强人大对预算的审查监督。不过，参与审议的常委会组成人员很快发现，二审稿中很多过于原则性的说法，并不能体现人大应该如何加强对预算的审查监督，此外关于如何编制预算、转移支付、地方债、预算年度等问题上引起了很大的争议。  

　　一周后，这份审议稿在全国人大官网上公开征求意见，一个月内收到了30多万条意见，参与人数约1.9万人，是历次修法中收到公开意见最多的一次。学者们普遍认为《预算法》二审稿更像一个政府内部行政工作条例，极大地反映了财政系统的部门利益，而忽略预算法制的特性。  

　　“立法宗旨都没有变，还是强化政府的预算管理权，强化预算的宏观调控职能，没有强调预算怎么规范监督。”参与《预算法》修改意见稿讨论的施正文告诉《中国新闻周刊》，预算法不是管理法，恰恰是要约束监督政府的收支行为，是控权法， “《预算法》的根本宗旨应该是要通过人大监督政府的预算权和预算活动，保障社会公众在预算活动中的权利”。  

　　正是因为对预算法属性界定模糊，导致很多条文不能具体化法律化，缺少操作性。事实上，在去年公开征集意见的二审稿草案中，原本属于人大及常委会的审查、审批及监督权的条例，最后也以各种形式授权给了政府，“预算公开，转移支付，国库监督”等明确授权给***的达15处之多，财政专户则授权财政部，预算超收收入安排支出延续“报告制”，而非人大要求的“审批制”。  

　　“目前《预算法》的核心问题，社会公众和人大、政府之间的权责关系还没有理顺，政府权力过大，社会公众和人大的审查监督作用过于薄弱。” 全国政协委员、上海财经大公共政策研究中心主任蒋洪在接受《中国新闻周刊》采访时表示，通过人大决定财政预算的权力并没有得到充分体现，行政部门的权力大大超过了人大的权力。因此学界呼吁，人大要发挥对预算的决定权和监督权，财政部门代表政府编制和执行预算，中央银行代表国家看守金库，审计署对预算执行进行财政审计，这种多重财政预算制约和监督机制才是建立现代预算制度的根本。  

　　牵一发而动全身  

　　现在，所有人都把希望寄托在三中全会上，寄望于体制改革重塑新格局。中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文表示，过去预算法修订推进缓慢最主要的原因还是体制问题，有些体制改革没有定性，于是立法机关与行政机关，行政部门之间，中央和地方之间都存在多个部门的博弈。刘小川的表述则简单明了：大家都在等。  

　　尽管都希望预算法的修订会有一些新变化，但《中国新闻周刊》采访到的多位学者都认为不要抱太大希望，未来的修订可能还是会稳妥推进，不可能将二审稿推倒重来。刘小川团队甚至已经在现有的二审稿基础上，开始进行《预算法》实施条例的研究，打算等正式的修改稿出来之后再做修订。  

　　在刘剑文看来，目前至少还需要做好几个方面的调研和准备工作。比如，地方债务审计，分税制与转移支付，立法宗旨，全口径预算与预算公开、监督和审查、调整以及处罚等等。不过，刘剑文也承认，不可能所有的问题都一次解决，他认为当前必须解决的问题包括：修法宗旨，预算公开与监督，以及地方性债务对经济的影响等，同时还希望能够增加征求意见的反馈机制。  

　　出于现实的考虑，刘小川说，《预算法》的修改更多会是对过去20年间财政税收方面比较成功的经验，以法律的形式承认并固定下来。 (记者／杨正莲)