涉法常务会议议题合法性审查有了刚性制度

　　行政决策是行政行为的起点。党的十九大提出“健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》、《东营市人民政府工作规则》也分别对建立行政机关内部重大决策合法性审查机制、市政府法制机构负责对重要政策措施在常务会前进行审查把关提出了明确要求。
　　近年来，市政府常务会议议题合法性审查成为新常态，未经市政府法制办合法性审查或者经审查不合法的，不得提交常务会议讨论；市政府法制办主要负责人全程列席政府常务会议，对议题进行表态；常务会议议题通过以后，市政府法制办通过对市政府文件进行会签的形式再次审核把关。通过会前、会中、会后这三道关口，为政府重要决策的作出筑起了一道坚固的法律“屏障”。仅2017年就审查议题67件，提出法律意见建议120余条，有效提高了政府决策的法治化水平。为解决当前议题审查中存在的审查程序不规范(比如以征求意见代替送审、会前突击送审)、提前介入不足、问题导向不明显等问题，严格规范行政决策行为，7月6日，我市以东政办字[2018]52号印发了《东营市政府常务会议议题合法性审查程序规定》。
　　《规定》共十七条，从适用范围、管理部门、送审程序、部门初审、审查内容、方式及意见处理、责任追究等方面，对涉法（政策）议题合法性审查程序作了明确规定，其主要内容有：
　　明确适用范围。为解决我市在议题审查过程中存在的因合法性审查范围不明确，导致议题存在法律风险的突出问题，《规定》将一些虽然纳入不了重大行政决策事项目录、也很难界定为政府规范性文件，但是需要提交常务会议审议并对外公开发布、涉及行政管理相对人权利义务的政策措施，一并纳入《规定》适用范畴，会前由法制机构进行合法性审查。《规定》第二条明确，关系本市经济社会发展全局，社会涉及面广，与公民、法人和其他组织利益密切相关的重大行政决策，涉及公民、法人和其他组织的权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的规范性文件，需要市政府集体决策并对外公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务的其他重要政策措施等涉法（政策）议题的合法性审查工作，适用本规定。
　　明确主管部门。对市政府重要决策进行合法性审查是市政府法制办的重要职责，《东营市人民政府工作规则》也对此作了明确规定。市政府法制办积极履行职责，对各部门提交市政府常务会议涉法（政策）性议题开展审查，有效保障了政府依法行政。《规定》第三条明确，市政府法制机构负责常务会议涉法（政策）议题的合法性审查工作。议题提报单位及合法性审查工作涉及的单位，应当根据各自职责做好议题审查相关工作。市政府常务会议涉法（政策）议题未经合法性审查，或者经审查不合法的，不得提交会议讨论。
　　市政府法制机构提前介入审查。需要提交市政府常务会议研究的政策文件，有些法律关系复杂，只有保证充足的审查时间，提前掌握相关内容，才能提高审查质效。为此，《规定》第四条明确，法律关系复杂或者存在较大法律风险的事项，提报单位应当商市政府法制机构提前介入。市政府法制机构提前介入前期调研学习、评估论证等工作的，在参与期间所提供的有关意见，不能代替合法性审查意见。同时，为防止个别部门单位在实际工作中通过征求意见等形式代替合法性审查，《规定》第四条要求，议题提报单位应在完成所有前期程序后送市政府法制机构进行合法性审查，不得以征求意见、会签等方式代替送审。进一步明确市政府法制机构合法性审查是常务会议之前的最后一道关口，未经市政府法制办合法性审查并出具审查意见的，提报单位不得径行提报市政府办公室列为常务会议议题，进一步增强了合法性审查的刚性和执行力。
　　部门法制工作机构负责合法性初审。当前，部分部门单位法制工作机构作用发挥不明显，审查结果流于形式，无实质性审查内容，导致议题文本普遍质量不高，个别文件甚至存在法律风险，极易引发复议诉讼。为此，《规定》第六条明确，提交市政府法制机构进行合法性审查的议题应当经提报单位集体研究并经提报单位的法制工作机构进行合法性初审，出具合法性初审意见书。合法性初审意见书应当包括对涉及公民、法人和其他组织权利义务条款的说明，在合法性方面是否存在问题的明确判断等内容，确保提报单位法制工作机构切实承担起应有的工作职责。
　　实行问题清单制度。为解决以文件“落实”文件等问题，落实《***关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）要求，切实提高文件质量，《规定》第七条明确，提报单位向市政府法制机构送审时，应当提交拟解决的问题清单和采取对应措施等内容的说明。通过强化问题导向，形成问题清单，保证文件能够解决实际问题，在审查过程中就能更好地对重点问题、关键环节进行审查论证，提高审查质效。
　　规范审查意见出具及修改。为解决过去审查意见出具不规范、不统一等问题，《规定》第十二条明确，市政府法制机构完成合法性审查后，应当出具统一登记编号的办理意见。同时，为解决过去意见采纳情况不明确的问题，《规定》第十三条明确，市政府法制机构在完成合法性审查后，应当将办理意见反馈提报单位进行修改，同时转送市政府办公室。提报单位修改完善后，应当将议题文本及汇报说明反馈市政府法制机构。通过上述规定，一方面严格落实公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的法定程序，确保议题质量，另一方面能够确保提报单位按照市政府法制机构意见进行修改，切实维护法制统一和政令畅通，降低和防范法律风险。
　　强化责任追究。为解决个别单位存在的弄虚作假、不提报真实资料或者隐瞒真实情况等问题，《规定》第十四条明确，提报单位提供虚假材料，隐瞒上级政策规定，导致市政府决策违法，造成重大损失或者严重不良社会影响的，依法依纪追究有关人员的责任。有关部门在会签或者征求意见过程中未就涉及本部门的问题出具意见，导致市政府决策违法，造成重大损失或者严重不良社会影响的，依法依纪追究有关人员的责任。
　　纳入年度依法行政考核内容。对市政府重要决策进行合法性审查是建设法治政府的重要手段和途径，《***关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）也提出“完善行政规范性文件制发管理制度，充分发挥政府督查机制作用，将行政规范性文件制定和监督管理工作纳入法治政府建设督察的内容，并作为依法行政考核内容列入法治政府建设考评指标体系”。为落实上述规定要求，《规定》第十五条明确，提报单位执行本规定情况作为年度依法行政（法治政府建设）的考核内容。通过发挥考核指挥棒的作用，保证《规定》落到实处。
　　《东营市政府常务会议议题合法性审查程序规定》的出台，一方面巩固了近年来市政府法制办主要负责人全程列席市政府常务会议这一成果，另一方面将很难纳入《重大行政决策事项目录》、又不好界定为规范性文件，但又提交常务会议审议的重要文件纳入合法性审查范畴，从而基本实现了涉法（政策）议题的全覆盖，充分体现了市政府法制办敢于担当、敢于作为的精神。