2008年第9号（总第0号）关于深圳地铁一期项目竣工决算审计结果（20080625

　　根据《深圳经济特区政府投资项目审计监督条例》的规定， 2007年12月至2008月3月，深圳市审计局政府投资审计专业局派出审计组对深圳地铁一期工程项目（以下简称“地铁一期工程”）竣工决算进行了就地审计。审计工作得到深圳市地铁有限公司（以下简称“地铁公司”）的支持和配合，审计实施工作进展较顺利。审计过程中查阅了地铁公司提供的报表、账册、会计凭证及有关的文件、合同、协议、会议纪要、记录等资料，对部分设备进行了盘点，并延伸审计了深圳市地铁技术服务公司。

　　一、基本情况

　　（一）项目基本概况

　　地铁一期工程于1998年获国家批准立项，2000年3月17日深圳市人民政府（深府函[2000]25号）批准地铁一期工程初步设计，初步设计概算为105.85亿元。2003年6月12日，深圳市人民政府（深府函[2003]45号）将1号线延长段（侨城东站—世界之窗站）纳入深圳地铁一期工程建设范围，初步设计概算调整为115.53亿元，其中70%建设资金来源于市财政，30%来源于银行借款。

　　地铁一期工程设计线路总长约21.8双线公里，由1号线（含延长段）和4号线组成，沿途共设20座车站。由东向西的1号线以罗湖口岸为起点，经国贸、老街、大剧院、科学馆、华强路、岗厦、会展中心、购物公园、香蜜湖、车公庙、竹子林、侨城东、华侨城到世界之窗，全长17.387双线公里；由南向北的4号线，以皇岗口岸为起点，经福民、会展中心、市民中心到少年宫，全长4.479双线公里。地铁一期工程另设1座控制中心、2座主变电所和竹子林车辆段。地铁一期工程是国家确定的地铁车辆及设备国产化依托项目，国产化率达到70%。

地铁公司负责地铁一期工程建设、运营，铁道部第三勘测设计院为设计总体总包单位，中国国际工程咨询公司等单位为施工监理单位，铁科院（北京）工程咨询有限公司为车辆及机电设备系统工程监理单位。该工程试验段于1998年12月28日动工，全线（不含皇岗站）于2004年12月28日开通试运营，2006年7月1日起正式投入运营。

　　（二）建设单位情况

　　深圳市人民政府于1992年12月下达深编[1992]116号文件，成立深圳市铁路客运系统（地铁）建设领导小组，负责建设地铁一期工程。1998年6月,深圳市人民政府以深府[1998]73号文批复组建“深圳市地铁有限公司”作为地铁建设的项目法人，同年7月地铁公司登记注册。地铁公司作为地铁一期工程的项目法人，从项目建议书到竣工通车运营进行全过程的项目管理，对建设期资金筹措、进度、投资、质量、安全和风险承担全部责任，对运营期管理负责。至2003年底深圳地铁公司的建设管理机构基本稳定，共设有九部两室。

　　（三）***审计情况

　　地铁一期工程是我局全过程***审计的项目，审计内容涉及预算、工程变更、结算、财务收支情况、专项审计调查和竣工决算。截止2008年2月28日，地铁一期工程共出具审计报告243 份，完成预算送审金额50.09亿元，核减金额1.37亿元，核减率2.7%；完成结算送审金额49.98亿元(含部分同步建设工程)，核减金额1.12亿元，核减率2.2%；完成设备投资结算送审金额31.75亿元，核减金额0.01亿元。我局分别于2001年和2004年对地铁一期工程的财务收支情况进行了审计，于2004年对地铁一期工程设备采购和合同执行情况进行了专项审计调查。历次审计主要发现了房改资金占用建设资金、少计少缴个人所得税和营业税、违规计提材料管理费、建设资金被转移、设备合同中包含监理设施费和培训费、未按协议规定调整商品混凝土价差造成损失、设计变更内部审批时间过长效率较低等问题。地铁公司针对审计报告提出的问题进行了整改：补缴了个人所得税和营业税，将违规计提的材料管理费冲减了建设成本，收回了被转移的建设资金，逐步清理退还了设备合同提供的监理用车。市政府和相关部门高度重视审计意见和建议，做出相关决定：其中房改价差不再占用建设资金，在地铁公司经营性收支节余中消化；商品混凝土价差按市政府批准的地铁一期工程商品混凝土调差方案，价差损失由原来的3 377.00万元减少为1 126.00万元。通过***审计，加强了对地铁建设投资管理的控制，规范了地铁公司相关建设行为。

　　二、审计结果及审计评价

　　（一）审计结果

　　根据深圳市发展和改革局的批复意见（深发改[2007]1322号文），地铁一期工程初定的财务决算时点为2006年6月30日。由于该财务决算日之后发生了属于地铁一期工程建设的费用，为了更加真实地反映地铁一期工程的建设情况，审计中将财务决算日调整到2007年12月31日，但建设单位管理费、借款利息、联合试运转费、试运营收支差额以及日常性开支等停止资本化的时点仍为2006年6月30日。

　　截止2007年12月31日，该项目实际收到建设资金961 542.50万元，其中：财政拨款727 130.00万元，银行借款234 412.50万元。竣工决算送审金额为1 093 667.42万元，经审计，总造价为1 055 911.92万元（包含尾工工程57 524.23万元和地铁大厦工程项目投资23 600.00万元），核减37 755.50万元，核减率为3.45%。该项目实际建造成本由建筑工程投资、安装工程投资、设备投资、待摊投资和其他投资等五部分组成（详见下表）。

　　截止2007年12月31日，该项目交付使用资产998 387.70万元，其中固定资产986 062.99万元，流动资产9 722.87万元，无形资产255.38万元，递延资产2 346.46万元。在建工程即尾工工程暂估值为57 524.23万元。

　　（二）审计评价      

　　1．建设期间总体情况评价

　　审计结果表明，地铁公司在执行基本建设程序方面，能及时向政府主管部门提出报建申请，基本上遵循了基本建设程序；在招投标管理方面，地铁公司基本能遵守《中华人民共和国招标投标法》等法规规定，公开招标选择勘察、设计、监理、施工、设备供应等单位；在进度控制方面，地铁公司以计划开通运营时间为控制目标，实现了经批准调整后的通车工期目标；在投资控制方面，工程造价控制基本有效，工程变更总体控制较好，变更金额占结算造价的5.26%，竣工决算造价较初步设计概算结余较多；在质量控制方面，地铁公司通过加强现场质量管理，完善内部质量控制制度，保证了地铁工程建设质量，地铁一期工程质量验收合格，未出现重大质量事故；在安全管理方面，地铁公司制定了《深圳地铁一期工程施工安全管理办法》，成立了地铁公司安全管理委员会，建设期间基本实现了安全生产目标；在财务管理方面，能执行基建财务会计制度，基本作好资金的筹集、使用、监督和核算工作，通过开具买方付息银行承兑汇票、向其他银行提取流动资金贷款等形式，有效地降低了资金成本。

　　通过审计也发现，该工程建设管理中还存在一些薄弱环节和需要纠正的问题。财务管理方面，存在工程部分成本费用核算不实、概算外列支、超标准计提费用、推迟确认试运营期间收入、漏缴个人所得税等问题；工程管理方面，存在因甲控材料合同管理缺陷导致损失、合同管理不规范、项目招标准备工作不充分、工程变更内部审批时间较长等问题。

　　2．项目概算执行情况

　　地铁一期工程概算投资总额为115.53亿元，实际完成投资总额为105.59亿元，节余投资9.94亿元，节余率为8.60%。以上结果表明地铁一期工程总体概算执行情况较好，但存在部分单项工程超概算的情况，其中：

　　（1）老街站原概算为9 501.79万元，实际完成投资14 727.37万元，超概算金额5 225.58万元，超幅达55.00%。国贸站、老街站原设计方案为地下2层车站，由于调整该段区间隧道设计转弯半径，导致该两座车站变更为地下3层车站，投资变化较大。

　　（2）自动售检票系统原概算为14 473.94万元，实际完成投资19 940.09万元（含尾工工程3 600万元），超概算金额5 466.15万元，超幅达37.77%。主要原因是由于客流增加，对原AFC设备布局进行改造增加了费用，具体增加内容为：相对招标范围新增加设备金额1 720.00万元；由于设备类型、功能和性能提高增加金额1 389.00万元；设备数量增加金额2 900.00万元。

　　（3）工程建设监理费原概算为15 392.28万元，实际完成投资22 314.55万元，超概算6 922.27万元，超幅达44.97%。主要原因：地铁一期工程建设时间跨度长达8年，由于实际工期调整，监理服务时间延期较多，增加了监理费支出；原概算“工程建设监理费”是按1992年的收费标准计列的， 2000年深圳市发布深价[2000]183号文，提高了监理收费标准。自2001年1月15日起，地铁一期工程新开工的单项工程监理收费执行了新的标准，增加了监理费支出。

　　3．运营效果及评价

　　深圳地铁一期自2004年底开通试运营以来呈现出良好的发展趋势，在行车客运服务、安全管理、设备运行方面情况基本良好，各项运营管理指标表现为逐年向好的态势。截至2007年12月31日，共运送乘客2.66亿人次，日均客运量达到24.20万人次，累计客运收入7.70亿元，安全运营1 099天，正点率99.96%。客流量方面，2005年日均客流量为15.80万人次，2006年日均客流量为24.60万人次，2007年日均客流量上升为32.20万人次；客运收入方面，2005年客运收入为16 976.30万元，2006年为26 101.60万元，2007年上升为33 681.00万元。深圳地铁一期的开通在解决市民出行难、节省乘客旅行时间、减少地面交通事故、提高旅行舒适度等方面发挥了较好效益。

地铁一期工程较好地缓解了深圳特区东西干道、中心区、罗湖口岸区域地面的交通压力，连接了深港罗湖口岸和福田口岸（原皇岗口岸），改善了口岸交通，提高了口岸过境客流的通关能力。对于完善城市片区功能、提高区域配套、全面配合城市发展策略均有重大贡献。

　　三、审计发现的主要问题及处理意见

　　（一）核减建安工程合同结算金额合计11 670.77万元。

　　审计地铁一期建筑工程合同结算共计132项，送审金额       442 289.08万元，审定金额431 106.52万元，核减了其中107项合同的结算造价，核减金额11 182.56万元；审计安装工程合同结算共计18项，送审金额35 333.70万元，审定金额34 845.49万元，核减了其中11项合同的结算造价，核减金额488.21万元。主要核减原因：送审结算在工程计量、新增单价分析等方面存在误差，部分工程结算未严格执行合同条款，甲控商品混凝土价差未按规定调整。招标文件及合同条款约定风险不当，合同难以顺利实施，导致出现明显违背投标承诺的合同变更，也是核减送审结算的原因之一。地铁公司已根据出具的审计报告调整了相关工程结算造价。

　　根据《深圳经济特区政府投资项目审计监督条例》第四十条“工程结算中多计工程款项的，审计机关应当责令建设单位和施工单位予以调整”的规定，地铁公司应依据审计结果调整本次审计涉及的未调整的建安工程合同结算价格。

　　（二）甲控材料合同管理存在缺陷，损失金额2 261.78万元。

　　甲控材料由地铁公司通过招标、比选等方式确定供应商、品牌、价格，由承包商负责采购和支付货款。实施过程中在甲控材料的合同管理中出现较大失误，经统计，审计发现的甲控材料损失金额即达2 261.78万元。

　　1．未按商品混凝土供应协议规定调整商品混凝土价差，损失金额约1 126.00万元。地铁一期商品混凝土供应采用甲控方式。经审计，发现地铁公司未执行《深圳地铁一期工程商品混凝土供应协议书》（DT-[CL]01）12.3条关于商品混凝土固定单价调整的规定，2001年起商品混凝土价格连续下降，已达到该协议规定的调整混凝土价格的条件，但至2004年地铁公司仍执行根据1999年第4期深圳市建设价格信息制定的商品混凝土价格，产生应调减价差约3 377.00万元。在该协议执行过程中，2001年8月地铁公司单方面追加了现成混凝土实业有限公司作为商品混凝土供应商，违反了原协议由深圳港创建材股份有限公司和深圳新丽鑫混凝土实业有限公司供应地铁一期商品混凝土的规定，产生合同纠纷，为执行原协议商品混凝土价差调整条款带来困难。暴露出合同管理与合同条款脱节、全面履行合同责任的法律意识不强等问题。根据市政府批准的商品混凝土调差方案，地铁公司需承担三分之一商品混凝土价差，因此增加工程建设成本约1 126.00万元。

　　2．装修工程甲控材料合同管理不规范，装饰工程9标、10标实际较原合同规定多支付甲控材料货款，损失金额1 135.78万元。地铁一期装修工程中的主要材料铝合金天花吊顶、墙地面石材、墙柱面搪瓷钢板均采用甲控材料供应方式。在组织装修甲控材料招标时，材料规格等条件尚未稳定，造成新增变更单价多，造价控制困难。审计发现：

　　（1）修工程招标过程中，招标文件列明甲控材料为暂定金额，但允许投标人调整暂定金额。一些投标人通过调低暂定金额的手段调低投标报价中标。工程实施过程中部分承包商不履行投标承诺，拖延采购甲控材料。为保证工期，地铁公司同意将部分标段甲控材料变更为甲供材料，改由地铁公司负责采购，此举事实上放弃了承包合同中承包商向地铁公司关于暂定金额部分甲控材料的优惠承诺，增加了工程建设成本，如装饰工程9标、10标地铁公司即因此多支付甲控材料货款1 135.78万元，占该标段甲控材料金额的39.10%。

　　（2）地铁公司同意承包商将部分甲控材料改为乙购材料的请求，在供应商、材料品牌已发生变化的情况下，未重新审核变更材料单价，未能有效防止承包商通过更换品牌获得额外利益的企图。审计中核减了装修13标、常规设备安装63标甲控材料改为乙购材料的结算价格，上述工程送审金额合计1 294.91万元，审定金额合计707.10万元，核减587.81万元，核减率达45.39%。

　　（3）因甲控材料合同管理不规范，造成相关工程结算原则不清晰，使结算造价控制出现较大误差。车站建筑装修1标至13标，结算送审金额19 776.76万元，审定金额17 415.07万元，核减2 361.69万元，平均核减率11.9%。

　　（三）超概算范围列支成本费用9 979.37万元。

　　1．列支了概算内容未包含的运营公司开办费9 448.51万元。经审计发现，地铁公司将地铁运营分公司筹建期内发生的开办费用9 448.51万元，通过“在建工程-地铁一期-其他投资长期待摊投资-运营公司开办费”科目核算，计入地铁一期总投资，概算内容中未包含该项费用，不符合财政部《基本建设财务管理若干规定》（财基字[1998]4号）第二十二条“其他投资支出是指建设单位按项目概算内容发生的构成基本建设实际支出的房屋购置和基本畜禽、林木等购置、饲养、培育支出以及取得各种无形资产和递延资产发生的支出”的规定。根据上述规定，地铁公司应调减“在建工程-地铁一期”科目9 448.51万元。审计期间，地铁公司正在向有关部门申请增加该项概算，待有关部门审核批准后，该部分费用再做调整。

　　2．列支了地铁公司对外长期投资损失349.30万元，属于概算外列支。

　　地铁公司于2002年7月18日投资5 000万元成立地铁投资发展有限公司，资金来源为银行借款。2003年7月，投资发展公司注销并清算。地铁公司将银行借款产生的部分利息349.30万元通过了“待摊投资-试运营收支差额”科目进入一期成本。经审计，该项投资是地铁公司自身的经营投资行为，与地铁一期工程建设不存在任何关系。建设单位应调减“在建工程-地铁一期”科目349.30万元。

　　3．在建筑工程中列支了属于运营期间的成本费用181.56万元。

　　地铁公司将车辆段综合维修等工程整改合同（DT10-ZS22/2006）、机电设备检修空间问题整改工程施工合同（DT10-SG134/2006）等属于运营期的工程费用计181.56万元计入了地铁一期工程的建筑工程投资，与财政部《基本建设财务管理若干规定》（财基字[1998]4号）第十九条“建筑安装工程投资支出是指建设单位按概算内容发生的建筑工程和安装工程的实际成本”的规定不符，地铁公司应调减“建筑工程投资”181.56万元。

　 　（四）超标准计提费用，增加工程成本2 032.49万元。

　　1．超标准计提职工福利费1 227.72万元。

　　地铁公司从1998年成立起就参加了深圳市职工医疗保险，同时按照14%的比例计提职工福利费，1998年至2005年12月，共计提福利费2 8***.67万元。根据国办发[1996]16号《***转发国家体改委等四部委关于职工医疗保险制度改革扩大试点意见的通知》、国发(1998)44号《***关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》及深地税发[1995]142号文的相关规定，职工福利费按照工资总额的8%提取。按照该比例，1998年至2005年12月底，地铁公司多计提职工福利费1 227.72万元，应调减地铁一期工程建设成本1 227.72万元。

　　2．多计提安全监督费和质量监督费508.79万元。

　　市地铁工程建设指挥部办公室2001年第九次会议批准，地铁一期工程质量监督费和安全监督费减半征收，市地铁工程建设指挥部办公室2002年第九次全体会议又批准将安全监督费减半部分用于地铁一期工程建设的安全管理。地铁公司于2003至2004年度分别计提了安全监督管理经费559.82万元和质量监督管理经费559.82万元，合计1 119.***万元直接计入了工程成本中，主要用于各种质量奖、安全生产奖等日常开支。截止2006年6月30日（2006年6月份以后的支出基本不属于地铁一期工程），工程安全管理经费结余196.89万元，工程质量管理经费结余311.90万元，合计结余508.79万元，增加了工程成本，建设单位应做冲回成本处理。

　　3．职工教育经费重复计提，增加工程成本295.98万元。

　　地铁公司按照《国有基本建设单位会计制度》规定，将地铁一期项目开工建设起至2006年6月30日期间内发生的所有职工教育培训费1 504.73万元，通过“其他投资---长期待摊投资—生产职工培训费”科目，直接计入地铁一期工程建设成本中，同时，又根据《企业会计制度》的规定，按照实发工资总额的1.5%，计提了职工教育经费计入地铁一期在建工程成本，造成虚增成本。截止2006年6月30日，地铁公司总部及下属的资源分公司、运营分公司计提的职工教育经费余额共计295.98万元（其中公司总部204.42万元，资源分公司6.75万元，运营分公司84.81万元）。该部分余额应冲减地铁一期工程的建设成本。

　　根据《建设项目审计处理暂行规定》（审投发[1996]105号）第十六条规定“ 虚报投资完成、虚列建设成本，隐匿结余资金等，应按国家有关规定和现行会计制度作调账处理…”，地铁公司应按规定将相关费用作调账处理。

　　（五）部分工程成本费用核算不实，多计工程成本1 139.43万元。

　　1．推迟确认试运营期间收入424.31万元，造成试运营收支差增大，增加了工程成本。

　　运营分公司将2006年6月30日前发生的部分广告、租金等其他业务收入230.88万元，推迟到2006年7月确认；资源分公司将2006年6月30日前发生的部分租金收入193.42万元推迟到2006年8月至10月确认，以上共造成少计试运营期间收入424.31万元，不符合《中华人民共和国会计法》第二十六条第二款“公司、企业进行会计核算不得有下列行为……虚列或者隐瞒收入、推迟或者提前确认收入”的规定，导致试运营收支差额（净支出）增加，最终造成地铁一期工程成本增加。地铁公司应该按照有关规定，调整增加试运营期的收入。

　　2．留成收入未按规定分配，多计成本428.78万元。

　　建设单位在地铁一期工程建设中通过标书销售、临时围档广告等形成基建收入，截止2007年12月31日税后收入共计612.54万元作为留成收入，未按照规定进行分配。不符合《基本建设财务管理若干规定》（ 财基字[1998]4号）第三十五条“ 建设单位的留成收入70%用于组织和管理建设项目方面的开支，30%用于职工奖励和福利”的规定，造成留成收入的70%共计428.78万元未冲减工程成本。该法规第三十六条又规定：“项目建成交付使用并办理竣工决算后，经营性项目留成收入的余额转为企业的盈余公积金，非经营性项目留成收入的余额转入行政事业单位的其他收入”，依据以上规定，建设单位应将留成收入的70%即428.78万元冲减建设单位管理费，留成收入的30%计187.76万元转为企业的盈余公积金。

　　3．办公用房直接计入工程成本，增加工程成本286.34万元。

　　地铁公司于1998年11月购入通业大厦12层作为办公用房，地铁公司将购房款、装修费合计290.76万元通过“其他投资—房屋购置”科目直接记入地铁一期工程成本，经审计，该房屋为概算外项目，应该单独作为固定资产核算，并补提折旧4.42万元。考虑到以上办公用房确实为地铁一期工程筹建期间所用，根据谁受益谁负担的原则，建设单位应将所提折旧4.42万元作为待摊费用，摊入地铁一期工程建设成本中，其余的转出成本。

　　4．向下属公司收取管理费1 463.69万元，造成试运营收支差额核算不实。

　　2005年1月至2006年5月，地铁公司以收取“总部管理费”的名义向资源、运营两分公司共摊派收取了管理费1 463.69万元，并冲减了地铁一期工程的建设单位管理费科目，造成“试运营收支差额”增加和“建设单位管理费”减少，不利于监督和控制建设单位管理费的开支水平。建设单位应做相应调账处理。

　　（六）福利费账外核算，造成漏缴个人所得税。

　　2001年至2006年间，地铁公司将提取的职工福利费3 652.13万元划拨到地铁公司工会账户进行专项管理，由工会策划并执行福利费的使用，主要用于职工节日补贴，职工困难补助、职工医疗费用的支出等，职工福利费的会计核算在公司账外进行，不符合《中华人民共和国会计法》第十六条“各单位发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上统一登记、核算，不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设会计账簿登记、核算”的规定，以上问题地铁公司已经做转回处理。依据《中华人民共和国个人所得税法》第二条以及第八条的规定，地铁公司发放给员工的补贴、过节费等共计2 919.87万元应纳入员工薪酬总额，缴纳个人所得税。地铁公司应该尽快清理，向税务部门补缴应缴未缴的税款。

　　（七）部分合同管理不规范。

　　1．建安工程和设备采购合同内容不规范，合同内列入监理设施、培训等费用。经审计，建安工程合同中包含了监理设施费（主要为车辆和办公设施）1 435.68万元，上述费用按规定应归集在“待摊投资”科目，分摊到各个单项工程，但地铁公司将其列入建安和设备合同内，直接计入“建筑安装工程投资”和“设备投资”，增加了工程直接建造成本，也不利于监督和控制待摊投资各项费用的开支。地铁公司已根据审计意见整改了设备合同中包含的监理设施费，还应调减“建筑安装工程投资”，调增“待摊投资”。

　　2．合同管理中出现重复签订合同或合同内容重复的问题。经审计，发现地铁一期设计总承包合同（深地铁合—（设）01）包含有2所主变电站设计内容，后地铁公司另行签订合同直接委托其他设计单位设计，但未扣除原合同包含的404.00万元主变电站设计费。深圳地铁一期工程设计总承包合同补充合同（七）签订补充装修扩初设计费500.00万元，与原合同零星设计费和风险备用金的使用重复。市民中心站1号出入口改造工程设计另行签订合同委托实施，但在原总承包合同零星设计费和风险备用金中仍然重复计价22.00万元。对审计发现的地铁一期设计总承包合同结算重复金额926.00万元，予以核减处理。地铁一期施工监理合同（深地铁合—（监）03及其补充合同）中也存在类似问题。产生上述问题的主要原因是合同内容庞大复杂，合同执行周期长，合同补充变更内容多，合同管理手段较落后。

　　（八）部分项目招标准备不充分。

　　审计发现，自动售检票系统（AFC）于1998年12月8日发出中标通知书，于2001年12月6日才签订承包合同，因原投标设备的关键部件改用进口件、设计客流量增加引起设备数量的增加、原设备功能升级造成设备单价提高等原因，导致设备中标价与合同价产生较大差异。中标价为6 568.44万元，签订的合同价已变更为12 530.16万元，超中标价5 961.72万元，超幅达90.76%。虽然该项目存在研发设计的特殊性，但招标采购条件不成熟而仓促招标增大了投资控制和合同管理的难度。

　　（九）工程变更管理存在不足。

　　1．存在工程变更审批时间较长，未依相关规定及时备案的问题。

　　地铁工程技术复杂，重大变更需多次论证，客观上使工程变更的内部审批时间较长，但是工程变更审批过程中议而不决的情况较为严重，存在重实施轻程序的现象。由于缺少或未严格执行工程变更审批的刚性时间要求，使得工程变更审批从时间上处于非受控状态。由于缺少工程变更督办制度，在工程变更审批停滞后无法及时发现和纠正。如土建15A标段车辆段小平台房建工程基础C10 混凝土垫层设计变更（SG15A-001/08/11/02），变更金额仅53 462.00元，为审批环节最简单的变更，经工程部审批即可实施。根据工程变更审批纪录，承包商提出工程变更时间为2002年11月15日，地铁公司最终完成审批时间为2007年7月23日，审批时间将近5 年。由于人员更换、工程变更手续办理不及时等原因，工程竣工验收后部分工程变更仍然未完成审批程序，是部分工程结算办理缓慢的重要原因。

　　在地铁一期工程建设过程中，地铁公司未按规定办理部分标段的工程变更审计见证备案手续，不符合《深圳市政府投资项目管理条例》第三十条“在签证工程内容和工程量发生时由建设、设计、监理单位和市投资审计机构共同确认”的规定，不利于投资控制。

　　2．由于前期工作存在不足，部分工程变更比例较高。

　　经统计地铁一期工程土建34个标段的工程结算情况，工程结算造价366 981.20万元，工程变更金额19 289.42万元，变更金额占结算造价的5.26%，工程变更总体控制较好。但审计发现部分标段工程变更比例较高，如土建15标段竹子林车辆段土石方工程，土建15E标段车辆段小平台环境景观工程等工程变更金额分别达到合同金额的56.75%和50.25%。勘察设计深度不足、使用功能确定滞后、规划条件变化是产生工程变更的重要原因。

　　（十）工程管理中存在的其他问题。

　　1．部分标段工程统筹存在缺陷。审计发现，土建5标段科学馆站及大科区间土建工程因工程统筹不足，施工过程中出入口、风道位置发生变化，造成部分已完工程需要返工，产生直接工程损失137.23万元。在车辆段工程中因使用功能反复，返工现象也较突出，产生了一定的损失浪费。导致上述问题既有地铁公司内部相关部门协调不足、信息沟通不及时的原因，也有地铁公司未严格遵守基本建设程序，在单项工程报建审批手续不完备的情况下贸然开工建设的原因。

　　2．备品备件管理未达规范。在设备采购合同中列有备品备件，部分合同以暂定金额的形式规定了备品备件的总价值，但无备品备件清单和单价，最终根据地铁公司的实际需要确定备品备件的种类和数量。审计中发现部分设备采购合同备品备件价值的确认程序不规范，存在较大风险。如车辆采购合同（DT10-SB31/2001）备品备件1 956.07万元、车辆采购合同补充协议（DT10-SB31/2001-BC01）备品备件521.42万元均未列明备品备件名称、数量和单价。经查证该部分备品备件订货清单、到货清单和移交清单，均列出了备品备件单价，但地铁公司无法提供确认单价的依据和审批程序。暂定金额部分备品备件实际成为单一来源采购，但地铁公司内部针对性审批程序不健全，该部分设备价值主要依赖设备承造商报价，存在较大控制风险。

　　3．存在未严格依照合同进行工程管理的现象。经审计，发现地铁一期工程建设管理中存在忽视合同条款，片面依经验进行工程管理的情况。如土建20标段少年宫站及市少区间工程，在招标文件和合同中已约定该工程基坑降水由承包商负责设计施工，降水费用按投标价包干使用。但工程实施过程中，工程管理人员仅依据“按图施工”的一般工程管理原则，违背合同条款，要求承包商必须按照设计院设计的降水施工图施工，引起承包商索赔，实际多支付降水费用141.72万元。

　　四、审计建议

　　（一）规范会计核算制度，提高建设项目财务管理水平。

　　建议根据建设项目实际情况，按照财政部颁布的《会计基础工作规范》的要求，规范会计核算制度，提高建设项目会计核算质量。鉴于近中期地铁公司不仅要负责轨道交通建设工作，还要对地铁运营进行管理，为全面客观地反映地铁建设工程的资金来源与占用情况，提供准确的会计信息，建议地铁公司单独设置建设与运营机构，分别适用《国有建设单位会计制度》和《企业会计制度》进行核算。

　　（二）优化工程管理制度，提高工程管理效率。

　　深圳地铁二期工程已开工建设，建设任务异常繁重，工期压力紧迫，质量安全风险加大，工程管理风险更高。为解决现阶段工程管理制度设计复杂、流程环节多、责权不清、效率较低的问题，应强化责任，明确权利，优化工程管理程序。针对工程变更管理中存在的问题，建议完善工程变更管理制度：1、建立工程变更管理的分级控制制度，保持管理层次清晰。由于地铁公司重新调整内部机构设置，采用项目公司管理模式，建议在地铁公司和项目公司管理层面上分别制定工程变更管理办法，在统一的流程框架下，细化各管理层级的工作目标、责权和程序，实行分级管理，使工程变更管理办法简洁、易于操作。2、强化决策力，合理采用备案制提高决策效率。审计发现工程变更审批过程中容易出现因各部门意见不统一、议而不决造成内部协调时间过长，拖延了变更审批时间。因此，应分解落实工程变更审批的岗位责任，各司其职，各负其责。根据变更分类对部分部门以备案制代替会签制，减少审批环节。应强化决策机制，提高决策效率是加快工程变更审批的关键。建议建立分管领导责任制，将工程变更申报、审批时限执行情况纳入考核，必要时可引入督办制度，进一步落实审批时限。3、简化地铁公司与承包商的管理关系，完善工程变更的内部协调机制。承包商准备工程变更资料不及时、不完整是影响工程变更审批时间的重要原因。在准备工程变更依据性材料的过程中，承包商需设计单位、监理单位和地铁公司相关部门的配合，协调效率较低。建议完善内部协调制度，通过地铁公司内部程序完成工程变更依据性材料的审批和准备，向承包商提供完整的工程变更依据性文件，有效缩短工程变更资料的准备时间。 4、完善工程变更管理办法关于工程变更审批或备案程序和时限的要求，满足深圳市政府投资项目关于工程变更管理的相关规定。5、建立工程变更的台账管理制度，充分利用计算机技术实施信息化管理，及时掌握动态信息，与督办制度结合，提高管理质量和效率。

　　（三）逐步完善合同管理。

　　地铁一期工程甲控材料合同管理存在缺陷，引发较多问题，增大了合同纠纷风险，增加了工程建设成本，拖延了工程结算时间。由于甲控材料涉及多家利益，处理不慎易引发不公。因此，地铁公司应深入研究甲控材料模式的合同管理办法，围绕甲控材料变更价格确认的难点，逐步完善合同管理。甲控材料作为暂定金额计入承包合同时，应严禁投标人投标报价时下浮甲控材料暂定金额，防范承包商向地铁公司转移甲控材料价格的不可控风险。采用甲控材料时，前期工作应尽量完善，降低工程变更风险，应明确规定发生工程变更时甲控材料价格的调整方法，同时设置合同终止条款，规定变更金额过大且无法就变更价格达成一致时可以终止合同，便于地铁公司通过重新招标采购甲控材料，使变更部分的甲控材料符合市场价格水平。

　　针对合同管理中出现重复签订合同或合同内容重复的问题，地铁公司须进一步加强合同的时效性管理，规范合同管理程序，降低合同风险。建议对合同管理程序进行分析，完善合同分类、分管、审核、变更、结算和支付等环节的内控制度。必须重视合同执行情况的管理，审计中发现一些合同长期未办理结算，支付情况与合同约定不符，但无相关情况的说明。为防范此类问题，应建立合同执行情况台账和定期检查制度。

　　应改善合同的管理方式，提高合同管理的技术手段，加快建立合同计算机管理系统，逐步实现合同的精细化管理。在还原地铁一期工程概算时发现，由于合同内容与概算内容对应性差，造成人工分拆还原效率低、可靠性不高的问题较为突出。建议建立编码体系，对概算单元和合同内容编码，一一对应，将有利于对项目投资的全过程控制。

　　（四）进一步提高勘察设计质量。

　　建议重视勘察设计等工程前期工作质量，鼓励优化设计，加强技术专题研究和设计接口协调。通过对土建34个标段的变更原因分析，发现因地质条件变化原因导致工程变更的标段有16个，占总数47.06%，表明勘察质量有待提高。土建1标罗湖站土建工程招标后，承包商对围护结构设计进行了优化，将原设计地下连续墙围护结构优化为人工挖孔桩围护结构，通过优化设计降低工程造价约1 600万元，优化设计可带来显著的经济效益，也有利于加快工程进度。

　　针对地铁公司勘察设计审核人员配备不足、专业配置不齐的实际情况，地铁公司应加强相关部门的力量，或聘请资深顾问公司弥补其力量的不足。应要求设计监理单位切实履行职责，将设计监理工作延伸到工程变更阶段，对设计质量进行全过程控制。