安定区农村土地承包经营权确权登记颁证工作纪实

今年来，安定区农村土地承包经营权确权登记颁证（以下简称“土地确权”）工作，严格按照《甘肃省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》（甘政办发〔2015〕27号）和《定西市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》（定政办发〔2015〕32号）以及《定西市安定区农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》的相关要求以及规定的程序和步骤，认真贯彻农业部和省农牧厅的安排部署，严格按照“由点到面、上下联动、全面推进、不留后患”的总体思路，统一思想认识、靠实工作责任、严格质量把控，强化综合保障，做到了坚持原则不动摇、规定程序不减少、政策标准不变调、技术方式不走样，积极稳妥扎实有效地完成了各项工作任务的落实，达到了“确实权，颁铁证”的目标要求。

一、工作完成情况

安定区总流域面积3638平方公里，二轮承包地面积171.8万亩，国土二调面积为243.32万亩。共完成发包方调查19个乡镇289个村2185个村民小组，承包方调查86288户农户，实际确权84139户农户，占97.5%，实测承包地面积2156580.51亩，确认面积2007636.55亩，占93.1 %。未确权面积为148943.96亩，签订合同83739户，占应签订合同的99.5%，建立登记簿84139户，权证发放42010户，占50%。我区充分发挥调解和仲裁解决矛盾纠纷的作用，按照“个案突破、以点带面”的方式，依托区级仲裁庭，在各乡（镇）成立了19个农村土地承包纠纷调解委员会，加强了矛盾纠纷排查和化解力度，正真把矛盾纠纷解决在了萌芽、化解在了基层。目前，区确权办共接待来访群众160余次，协调处理仲裁案件、信访案件共计16件。

二、主要做法

（一）强化四个保障，精心安排部署。一是组织保障。制定了《安定区农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》，明确了总体目标、基本原则、工作内容、实施步骤和保障措施。明确了总体目标、基本原则、工作内容、实施步骤和保障措施。成立了由区政府区长任组长，区委副书记、区政府分管副区长为副组长，区委办、政府办及区直相关12个部门和各乡镇政府主要负责人为成员的工作领导小组和区农业局局长任主任、经管局局长任副主任的办公室，从经管、国土、公安、档案等部门抽调5人，专门负责确权颁证的日常工作。各乡镇也成立了相应的工作机构，选派了专职人员。村民小组选举产生3—5名公道正派、群众威望高、熟悉本小组土地承包情况和历次土地小调整渊源的代表组成确权登记工作小组。形成了层层抓落实的工作机制。区政府主要领导和分管领导对每一阶段的工作既抓安排，又抓督查，通过召开启动会、推进会、培训会、协调会和赴兄弟县考察学习，为确权工作的顺利开展提供了组织保障。二是技术保障。通过依法公开招标，确定了北京东方道迩信息技术股份有限公司、中国电建集团北京勘测设计研究院有限公司、天水三和数码测绘院、甘肃省地质矿产勘查开发局测绘勘查院、甘肃有色工程勘察设计研究院5家具有甲级《测绘资质证书》的单位中标，负责全区土地确权工作。聘请省地理测绘信息中心高级工程师为我区专家组成员，组建成立了由省级专家，区级农经、国土、档案、各作业单位技术骨干为成员的15人专家组和7人质检组。采用大飞机按照1：2000的比例尺对全区农村土地进行整体航拍摄影，规范影像成果制图作业。完成航拍面积3816平方公里，高分辨率正射影像图4623幅，形成工作底图4473幅，调查草图4234幅，完成承包地块矢量化2184个村民小组，制作农户承包地块分布图5058幅。正射影像图及相关数据是全省第二个通过影像质检的县（区）。积极协调由省有色设计院牵头，中标作业单位参与，编制了调查专业技术设计书。在省上专家组组织的评审中，给予了较高评价。制定了《安定区农村土地承包经营权确权登记颁证权属调查成果阶段性验收和过程质量检查指南》，明确了验收的质量标准、方法步骤、人员组成，为把控质量奠定了基础。2016年9月份，邀请省地理测绘信息中心两名专家对全区5个作业标段的确权工作进行把脉问诊，解决了个别作业标段的一些关键技术问题。在过程质量检查中，发出专题整改通知5次。在督促检查中，针对具体共性问题发出整改通知5次。三是宣传保障。为了加大对确权颁证工作重大意义、法律法规、基本原则、方式方法和重要政策等内容的宣传力度，充分保障群众的知情权、参与权和监督权，区上统一编印了《农村土地承包经营权确权登记试点工作问题解答》宣传手册和《致农民朋友的一封信》10万余份，在区电视台《安定新闻》栏目后，循环播放2分钟的农村土地承包经营权确权登记颁证工作专题宣传片3期共计360天（次）；制作大型宣传牌20幅，刷写标语、悬挂横幅5860条，在村组醒目位置张贴宣传挂图2385张，编发简报116期，分级分层举办培训班326期，培训区级业务技术骨干、乡（镇）工作人员、村组干部、群众代表等4.7万多人（次）。四是经费保障。截止2017年5月底，到位中央、省市补助经费4136万元，同时，区财政积极筹措工作经费12万元，共计4148万元。安排5个作业单位中标资金3207.8274万元，数据整合成果汇交、数据库和管理信息系统建设、数字化档案系统建设、合同权证打印等资金费用928.1726万元。我们严格按照中央和省上关于土地确权登记颁证资金管理规定及合同约定进行支付。目前，没有出现截留、挪用等违法违纪行为，保证了确权工作的顺利进行。

（二）狠抓四个关键，严把质量关口。一是调查入户关。以村民小组为单位，严格按照户口本、“二轮”延包合同和承包经营权证记载信息，逐户、逐人、逐地查对信息资料进行核实登记。各标段外业调查人员全部进村入户，与村组发包方、承包地农户及毗邻地承包农户四方现场指界勾绘，测量核定面积，确保地块准确、四至明晰。对有无土地小调整、退耕还林、颁发林权证、耕地撂荒等特殊情况，死亡、出生、迁入、迁出等变动情况详细记载，由公安部门提供土地确权专用户籍证明，确保取得数据、资料的真实性和可靠性，夯实确权基础。二是审核公示关。为了确保承包方代表姓名、承包地块的编码、合同面积、实测面积和地块四至等信息核实准确，地块分布公示图和调查信息公示表制作完成后，由村组和乡镇审核，通过后在村组张榜公示7天以上。公示无异议的，根据调查和公示结果以承包方为单位制作《农村土地承包经营权公示结果归户表》，由发包方签章、承包方（代表）签字按指印确认。有异议的，及时核实、修正，并再次进行公示，确保数据真实准确。三是区级验收关。以工作量完成情况验收与工作质量验收相结合的方式进行。以粮食直补户为底数，对逐村农户确权率达到95%以上的乡镇，由乡镇逐村进行工作量的初验。验收完成后，由乡镇和作业标段分别向区确权办提交验收申请，区确权办对相关资料审核通过后，采取验收组随机抽样检查（验收）的方式，分级分工负责开展工作，组成验收组，在被验收乡镇代表和被验收标段代表共同见证下，采用电脑随机生成样本的方法抽样，依据省上验收细则的中止条件，有一项指标不合格，转入中止程序。其他指标和规范性要求不符合规定的下发专题整改通知，限期整改，先后下发验收专题整改通知8次。验收完成后，出具验收报告，对验收为良好以下的，针对存在的问题进行排查整改，对整改情况进行专题督查，直至整改到位。四是合同签订关。我区严格程序，各作业单位阶段性成果经区级验收合格后，数据库建库数据经作业单位自检后，由技术牵头单位进行整合、质检并出具质检合格报告后方可进行合同签订。区确权办逐乡镇组织召开合同签订业务培训会，靠实乡镇、村、社干部责任，村社合同签订在3天，乡镇合同签订在7天完成，每个乡镇一次性合同签订率均在93%以上，有效加快了整体工作的推进。安定区注重质量，严把质量的做法，受到了省确权办领导的充分肯定，被编入省上2017年第三期《农村土地承包经营权确权登记颁证工作简报》进行了专题报道，并在甘肃省农业信息网《农牧要闻》栏目进行了播发。

（三）健全四个机制，确保工作落实。一是责任追究机制。我们按照土地确权工作“农业部门责任主体、乡镇政府工作主体、村组实施主体”的要求，将土地确权登记工作列入农村工作年度目标管理责任书考核主要指标之一，形成了“上下联动、责任明确、分工协作、共同参与”的工作机制。区确权办与各作业单位签订了农村土地承包经营权确权登记颁证工作责任书。土地确权工作启动以来，我们实行领导包标段、工作人员包乡镇包村社的“三包”责任制，责任落实到人，一级抓一级、层层抓落实，谁签字，谁负责，对各自村社出现的问题，签字人负责到底。二是督促检查机制。区上成立了2个督查组，由区委分管领导和区政府分管领导分别为组长，督查指导全区土地确权工作，采取定期督查和不定期抽查相结合的检查办法，对各乡（镇）和标段的土地确权工作完成情况进行检查，全程***督查。三是工作通报机制。实行双轨报表制度，作业单位和乡镇相互衔接，确定业务水平高、工作能力强的工作人员按时限要求及时上报周报、月报和季报报表的填报工作，实行一月一通报，并将进展情况汇报区委、区政府分管领导，为领导科学决策提供依据。对进度缓慢的乡镇和作业单位在全区范围内进行通报，前后下发通报8次，并对工作进展缓慢的作业单位项目经理进行约谈3次，对作业质量保障不力且进度缓慢的作业单位下发紧急整改通知3次，做到了质量和进度的有机统一。四是纠纷调处机制。探索调解和仲裁双管齐下解决纠纷的办法，采取“个案突破、以点带面”的方式，解决土地确权过程中的经营权纠纷典型案件。在区级仲裁庭专门负责调解、仲裁的基础上，各乡（镇）成立农村土地承包纠纷调解委员会，加强矛盾纠纷排查和化解力度，把矛盾解决在萌芽，化解在基层。土地确权工作启动以来，区确权办接待来访群众达150余次，协调处理仲裁案件9件、信访案件5件，确保了农民权益不受损害。

（四）推进四项建设，加快成果应用。土地确权的最终目的是成果的拓展应用，因此，安定区在重进度、严质量的前提下，着力于确权成果的拓展应用。一是信息平台系统建设。大力推进土地确权数字化档案系统建成及成果查询应用，在数据库机房建设上，区经管局在办公室十分紧张的情况下，解决了30平方米的数据库专用机房。增配了防火墙、交换机、路由器，安装了监控、空调、灭火消防等设施，建成6平方米三联式操作平台，安装了统一的农村土地承包管理信息系统软件，农户承包地地理信息和承包经营权权属数据全部已初步入库运行。在档案存放存储建设上，在西川园区建立了面积为70多平米的档案室，档案室内购置了用于存放土地确权成果档案的密集架23列、用于存放各类图表的底图柜1列，用于存放区级土地确权综合档案的密集架8列。以农业部《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》和相关要求为依据，与确权工作同步推进、协调开展。在区经管局建立了档案查阅室，确定专人，对土地确权登记颁证形成的文字、图表、声像、数据等材料进行了收集、整理、鉴定、保管、编研，做到了应收尽收，并以电子和纸质两种介质形式收录存储，为调处农村土地经营纠纷、依法维护农民土地承包权益提供了原始依据和基础。在成果查询平台建设上。我们按照资源共享原则，与纠纷仲裁庭建设项目紧密结合，增配了电脑、录音拾音系统、数码相机、复印打印系统、功放设备、音视频监控设备、实物展示等土地确权查询成果应用和电视播放、信息查询等系统设备，为下一步农村产权制度改革提供了坚实的基础。二是成果拓展应用建设。在建立健全程序的基础上，积极配合，充分加大土地确权成果的拓展应用，目前土地确权成果的应用在签订保密协议的基础上，已经开展了土地确权成果与土地休耕项目的配合应用，在土地休耕项目实施区域，由作业单位提供土地确权影像资料并提供技术支持，提取休耕地块的四至信息；确权成果与水利水保部门的配合应用，主要是进行更科学准确的水利水保规划的设计；确权成果与国土部门配合的应用，例如配合进行永久性基本农田的划定、集体建设用地（宅基地）确权等工作；成果与产业扶贫的配合开发应用，主要是农业产业布局的规划、土地流转等工作。三是各类规章制度建设。为确保土地确权的规范化运行，结合安定区工作实际，制定了《安定区农村土地确权工作推进管理办法》、《土地确权工作档案管理制度》、《土地确权工作保密制度》等制度规范操作。四是新型经营主体建设。安定区把土地确权与农村土地流转相结合，配合区政府出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施方案》，积极培育新型农业生产经营主体，有力助推了全区土地流转和现代农业发展。全区农村土地流转面积36.45万亩,流转率21.2%；适度规模经营面积28.23万亩，占土地流转面积的77.4%，规模经营主体达到754个。

三、几点体会

（一）组织领导是保障。确权工作任务艰巨，涉及面广、工作量大，没有领导的重视，很难保证质量和进度。安定区在土地确权过程中，始终得到各级领导的重视和支持，区上主要领导、分管领导多次深入一线、靠前指挥、听取汇报、查看进度，督促指导土地确权工作，省市领导也亲临我区，通过实地督查调研，对我区工作提出了宝贵的指导性建议，进一步推动了确权工作有序进行。

（二）群众参与是核心。土地确权工作涉及千家万户的切身利益，是政府重视、群众关心的一件大事，归根结底是为群众“确实权、颁铁证”，确保结果取得群众的认可。我区坚持把群众满意度作为检验确权工作的唯一标准，充分发动群众，积极争取了广大群众对确权工作的支付、理解和配合，让群众真正成为参与者，确保了工作的顺利开展。

（三）化解矛盾是要点。由于在土地确权过程中，农村人口变动比较大，要在政策上严格把握界线，确保确权工作不折不扣落实到位，真正体现公开公平公正，充分发挥人民调解委员会职能，加强矛盾纠纷排查和化解力度，做到小事不出村，大事不出乡（镇），把矛盾化解在基层，处理在萌芽状态。

（四）质量把控是关键。土地确权工作量大面宽，关系到千家万户的切身利益，如果质量把控不到位，会出现大量的返工，增加与农户见面的次数，导致群众有抵触情绪，不配合工作，矛盾纠纷大量增加，无限期地延长工作时间。

（五）部门联动是合力。由于土地确权工作的复杂性和特殊性，仅单独依靠测绘公司难以完成。安定区在土地确权过程中，各乡（镇）、各相关部门各司其职、密切配合，财政部门积极落实确权工作经费，国土部门提供二调成果，档案部门认真开展档案管理业务指导，乡镇全力配合参与地块指界、组织农户等工作，为确权工作开展创造了良好条件。

四、存在的问题及打算

尽管安定区农村土地确权工作积极稳妥、规范有序，取得了阶段性成果，基本达到了省级验收标准，为放活土地经营权，促进土地流转与规模经营，推动安定区现代农业发展奠定了基础。但还存在许多困难和不足。一是监管力量较弱，指导监督不是很到位。土地确权工作对于我们来说是一个全新的工作，也是技术性非常强的一项工作，我们一直处于边学习、边实施的过程，在指导检查监督过程中有顾此失彼的现象，在推进力度上还是有些欠缺，也难免存在不到位问题。二是乡镇、村、社认识不是很到位，工作责任靠得不是很实。由于对土地确权工作量及难度估计不充分，时间战线拉长，在部署安排上对乡镇、村社的责任靠实不到位，乡镇、村、社对工作没有引起高度重视，认识上不到位，主体责任意识不强，造成乡镇在人员力量上配备不足，审核把关不严，过于依赖作业单位，导致确权工作开展前期不扎实，工作任务反复多、整改频繁，成为进度缓慢的主要原因。三是中标作业单位认识不到位，工作作风不扎实。由于中标作业单位的工作优势是测量测绘，与千家万户农民群众面对面进行交流打交道是一个全新的工作，加之对土地确权工作量的估计不足，认识上不到位，普遍存在干成什么样就是什么样的态度，抱有侥幸心理，想蒙混过关，在权属调查等前期阶段工作漂浮，工作不扎实，成为进度缓慢的又一个主要原因。四是历史遗留问题较多，工作难度较大。二轮土地承包时，历史遗留问题多且错综复杂，加之部分群众思想认识有差距，化解难度大，目前仍有个别纠纷没有调处，有一部分农户整户常年外出或外迁无法取得联系，暂未进行确权。还有如凤翔镇友谊、永定、东河3村因城市建设、国家农业园区建设等原因无法进行确权。五是土地确权基础资料不是太真实，参照参考作用不大。由于二轮承包合同和经营权证书权属模糊、界址不明、承包合同不详不准，导致承包底子不清，加之后期部分村组机构合并、人员变动等造成土地档案遗失、损毁，农户无法提供相应证据，给本次确权权属认定带来很大困难。

下一步，我们将以这次全省土地确权成果验收为新的起点，正视存在的问题，加大整改力度，紧盯后续任务，紧扣时间节点，保质保量全面完成工作任务。一要加快土地承包经营权证书颁发步伐。我们将严格按照证书印制标准和要求，规范打印内容，逐乡逐村逐组以权证颁发花名册组织陆续颁发，争取将所有证书在近期内颁发到户，并同步建立登记簿，确保承包权属信息真实、合法、完整、精准，切实做到合同、证书、登记簿、数据库信息完全一致。二要加快土地确权成果资料移交的速度。我区根据《农业部、国家档案局关于印发〈农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法〉的通知》（农经发〔2014〕12号）、《甘肃省农牧厅、甘肃省档案局关于印发〈甘肃省农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法实施细则〉的通知》（甘农牧发〔2015〕225号）文件精神要求，进一步加快我区农村土地承包经营权确权登记颁证档案工作的移交，确保在12月中旬全部移交到位。三是加快推进土地确权数据成果应用。我们将加快推进土地确权数据成果与产权交易信息系统的应用对接，不断拓宽成果应用渠道，切实发挥土地确权成果的应用。四是加大防范社会风险的防控力度。主动对全区土地确权遗留问题进行全面系统大排查，进一步健全完善防控和应急处置机制，妥善解决遗留问题，积极化解矛盾纠纷，确保农村承包土地应确尽确。