转发中共佛山市委佛山市人民政府关于佛山市推进城镇化试点工作的实施意见的通知

各镇、街道党委，镇人民政府、街道办事处，区属有关单位：
    现将《中共佛山市委、佛山市人民政府关于佛山市推进城镇化试点工作的实施意见》（佛发〔2004〕37号）转发给你们，请认真贯彻执行。

                                         ***佛山市顺德区委员会
                                         佛 山 市 顺 德 区 人 民 政 府
                                             二○○四年十一月十五日

主题词：城乡建设  城镇化△  工作  意见  通知

中 共 佛 山 市 市 委 文 件
佛发[2004]37号

中共佛山市委  佛山市人民政府
关于佛山市推进城镇化试点工作的实施意见

（二○○四年十月二十五日）

    在省十届人大一次、二次会议上，张德江同志在佛山代表团发表了***，明确提出城镇化是个大战略，要求佛山抓住机遇，树立科学发展观，夯实发展基础，增强发展后劲，为全省作出更大贡献。黄华华同志在佛山调研时强调，佛山要建设组团式的城市。省委、省政府把佛山列为全省城镇化试点城市，要求我市以制度创新为重点，促进资源整合，实现区域和城乡协调发展。为了贯彻落实省委、省政府关于推进城镇化的战略部署，做好城镇化试点工作，实现市第九次党代会提出的建设产业强市、文化名城和现代化大城市的战略目标，根据《广东省城镇化发展纲要》和《关于推进城镇化的若干政策意见》的精神，结合我市实际，制定城镇化试点工作实施意见。
    一、清醒认识我市实施城镇化试点的重大意义
    城镇化是个大战略，是统筹城乡经济社会发展的龙头和载体，是树立和落实科学发展观的必然要求，也是应对新一轮城市竞争，提升我市城市综合竞争力的战略选择。目前，我市正处在城镇化加速发展的历史阶段，做好城镇化试点工作，对于解决我市“三农”问题，建设组团式城市，实现区域协调发展和城乡统筹发展，为全省推进城镇化发挥示范作用，具有重大意义。我们必须在实施城镇化战略中把握先机，按照组团城市的发展模式，创新规划管理体制，加快资源整合步伐，提升城市综合实力，实现城乡和区域的协调发展。
    我市地处珠三角腹地，推进城镇化具有较为明显的区位优势。经过多年的发展，我市工业化和城镇化水平大大提高，特别是行政区划调整后，我们制定新的城市发展战略，按照“城市有形，经济无界，行政有边，生活无量”的理念，确立建设两个百万人口以上、五个三十万至五十万人口的城区（简称“２＋５”城市组团）的发展目标，修编城市发展、产业发展、环境保护、文化建设等一系列规划，按照“同城生活、同城便利”的要求，实施一系列资源整合措施，促进了组团间、城镇间的互动发展。放权于基层，推进“园镇互动”，实施并镇、并村（居）、并校，促进了园区经济和城镇的集约发展。改革城乡管理体制，推进城市可经营项目投资的多元化和市场化，积极用“三化”统筹解决“三农”问题，加快消除城镇化进程的体制性障碍，为搞好城镇化试点工作打下了基础，创造了条件。
    我们既面临很好的发展机遇，也面临着各种挑战。在外部环境方面，面临珠三角城市群迅速崛起，区域内大城市地位的竞争更加激烈的挑战。在内部环境方面也面临不少亟需解决的问题。我市城镇化水平仍然滞后于经济发展水平，产权制度、土地制度、户籍制度、社会保障、城乡规划管理等传统管理体制仍然制约着我市城镇化进程；产业优化调整升级的任务仍然艰巨，传统产业的比重仍然较大；镇区实际居住人口规模偏小，布局分散，产业聚集缺乏规模市场基础；基础设施建设还没有形成共建共享的机制，投资社会化和市场化还处于起步阶段，城镇依托国道、省道蔓延式发展的惯性还没得到根本扭转，城镇空间和公共设施整合的力度还不够大；生态环境还不理想，特别是水污染、大气污染已经在很大程度上影响了我市经济社会的可持续发展以及人居环境质量的提高；城镇空间集约度不够高，经济发展过于依赖对土地资源的粗放利用的状况还未得到改变；城镇体系的结构不够合理，市域城镇体系呈扁平的金字塔结构，缺乏中间层级，大城市的首位度不高；城镇的服务职能比较单一，辐射能力与经济规模不对称，难以满足产业发展和城市集聚的要求。这些问题必须引起我们的高度重视，在推进城镇化试点过程中切实加以解决。
    二、城镇化试点工作的指导思想和主要目标
    我市推进城镇化试点工作的指导思想是：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照科学发展观的要求，以及省委、省政府关于推进城镇化的部署，把握城镇化试点机遇，大力实施城镇化战略，以建设组团式现代化大城市为目标，以创新城市规划管理体制和管理方法为重点，以用“三化”解决“三农”问题为突破口，通过加快产业调整和聚集，以产业现代化推动城市现代化；通过资源整合和组团城市建设，迸发出更大的生产力，促进区域和城乡协调发展；通过创新城镇规划管理体制，建立有利于城镇化发展的规划管理体制和建设机制，走出具有佛山特色的城镇化建设路子，实现建设产业强市、文化名城和现代化大城市的战略目标。
    我市城镇化试点的总体目标是：坚持产业发展不动摇，壮大产业优势，构建充满活力的产业发展格局；主动与广州及周边城市做好产业调整与城市建设的衔接和互动，强化佛山“承东启西”的城市地位和作用；推进“２＋５”城市组团建设，形成完整的城镇体系，提升城市的区域辐射能力和整体竞争力；按照“同城生活、同城便利”的要求，提升基础设施建设水平，促进资源的整合与合理配置；坚持用“三化”解决“三农”问题，加速农村城镇化进程，促进城乡协调发展；坚持以人为本，营造高质量的生产生活环境，提高生态环境水平，把佛山建设成为现代生态城市。
    我市城镇化试点的分期目标是：
    第一阶段（２００４～２００５年）：加快市域各城镇组团的整合，重点抓好中心组团的建设，发挥中心组团的集聚带动作用，加快推进“２＋５”城市组团基础设施建设进程，改变城镇化相对滞后的状况，到２００５年全市城镇化水平（按“五普”统计口径，下同）达到７８％。
    第二阶段（２００６～２０１０年）：进一步整合、完善和提升市域各城镇组团的基础设施，实现生产与生活的全面协调发展，“２＋５”城市组团初具规模、形成雏形，基本实现城镇现代化目标，到２０１０年全市城镇化水平达到８０％～８５％。
    第三阶段（２０１１～２０２０年）：发挥各级城镇组团的辐射作用，实现城乡共同发展，成为珠三角城镇化的发达地区，全面实现现代化目标，到２０２０年城镇化水平达到９０％～９５％。
    三、城镇化试点工作的主要任务
    根据省委、省政府对我市城镇化试点工作的要求，以及《关于加快农村工业化城镇化和农业产业化建设的决定》（佛发［２００４］６号）的精神，当前我市实施城镇化试点，要重点推进七个方面的工作：
    （一）按照科学发展观的要求，加快产业整合优化提升，促进产业建设与城镇建设的协调发展
    狠抓产业发展不动摇，以产业化推进城市化。产业是城市发展的命脉和动力。要把产业的优先发展作为实施城镇化战略的关键，完善和落实产业发展规划，抓好工业园区和现代产业基地的规划与建设，提升产业发展载体。坚持走新型工业化道路，充分依靠现有的产业基础，加快培育特色优势产业，加强高能耗、高物耗、高排污的重污染企业的控制和调整，促进产业结构的调整、提升和优化，实现工业化、信息化与城镇化的互动发展。以提高产业竞争力为核心，优化产业分工与合作，增强产业配套能力，推进产业转型和整合，加快区域经济一体化进程。
    大力推进城镇化，优化提升产业布局。城镇化是提升工业化水平的决定因素。各城市组团要通过加快城镇化进程，以科学的城市形态来支撑产业的发展，为产业化创造更大的空间和更好的条件，加快吸引资金、项目、技术、人才等各种资源和生产要素在我市聚集，引导产业向更高层次发展。要以板块理念探索产业优化升级的新途径，大力培育板块经济和园区经济，提升区域产业经济的集约度和整体竞争力。把握佛山列入全国制造业信息化工程重点城市的机遇，加快用信息技术改造传统优势制造业，以信息化带动工业化，促进高新技术产业加快发展。
    发挥自身优势，大力培育特色产业。利用产业发展的内在机制和规律，加快产业空间的整合和置换，引导产业的优化和集聚，形成产业发展新布局。加快发展都市型农业，大力培育农业龙头企业，加大对农业的财政支持，加快农业园区建设步伐，促进农业向园区集中，农村劳动力向二、三产业转移，土地向规模经营集中，提高农业经济的集约度和农业产业化水平。重点规划建设一批符合国家政策和城乡规划的工业园区，加强园区基础设施和环保设施的建设，引导产业关联度高的企业以及优势行业向园区聚集，形成产业集群，实现产业集约发展。发挥临近广州的区位优势，利用我市产业优势和专业市场发达的条件，主动接受广州等大城市的辐射，促进中心镇和专业镇的建设，大力发展商贸和服务业，提高第三产业尤其是现代物流业的发展水平，发挥第三产业在吸纳劳动力和提升城镇综合职能的积极作用。扶持民营经济加快发展，做大做强，使之成为我市产业集聚优化提升的生力军。
    （二）按照科学发展观的要求，以“三化”统筹解决“三农”问题，促进城乡协调发展
    把用“三化”解决“三农”问题作为推进城镇化的突破口。围绕“城乡一元”的目标，全面实施“三化”解决“三农”工程。在贯彻落实市委、市政府《关于加快农村工业化城镇化和农业产业化建设的决定》（简称“农村五十条”）以及九个配套政策文件的同时，围绕农村改革发展的深层次问题，积极开展专题调研，抓紧制定出台第二批配套政策文件，把影响城镇化进程的农村深层次问题逐步解决好。
    深化农村管理体制改革。结合深化农村股份合作制改革，积极探索和推进农村集体经济组织、农村集体产权、财务管理、基层民主建设、集体建设用地使用权流转等各项改革，制定相应的配套文件，通过改革，形成与城镇化建设和农村经济发展相适应的农村管理新体制。同时，进一步深化户籍管理及其相关制度的改革，抓好《佛山市人民政府关于户籍管理制度改革的决定》的贯彻落实，继续深化农村股份固化、城镇住房、就业培训、教育、土地使用、优抚安置、社会保障、流动人口管理、基层组织建设等配套改革。突出抓好农民培训和就业工程，加快建立城乡统一的劳动就业培训平台，制定农村富余劳动力培训计划和实施方案，全力解决好农村居民培训和就业等突出问题，提高农村居民素质。同时，加大并镇并村和镇改街、村改居的步伐，加快消除城乡协调发展的体制性障碍。
    加快“城中村”改造和“农民公寓”建设。总结推广顺德区“村改居”和“迁村并点”，以及南海区、三水区加强农村社区建设的经验，进一步深化农村建设体制改革，把“城中村”纳入城市旧城区改造规划，将农村居民住宅的规划和管理纳入城乡规划管理体系，制定农村宅基地建设管理、农村自用地建设管理、“城中村”改造等配套政策。按照“一户一宅，建新退旧”的原则，积极稳妥推进“城中村”改造，把“城中村”改造为现代文明社区，同时通过加强村镇规划建设管理，防止出现新的“城中村”。大力推进农民公寓建设，把农民公寓建设纳入城镇建设规划，促进农村居住方式的变革，使农民公寓成为新型的居民住宅小区。
    加快中心镇的建设和发展。贯彻落实省政府《关于加快中心镇建设的意见》（粤府［２００３］５７号），结合佛山的实际，制定中心镇建设实施细则，通过并镇和撤镇设街道办事处，优化中心镇的空间布局，提高中心镇的经济实力、服务功能和对农村人口的吸聚作用，加速农村城镇化进程。
    （三）按照科学发展观的要求，推进组团城市建设，促进区域协调发展
    建立组团城市建设领导协调机制。按照“分类指导，统筹兼顾”的原则，成立区域性建设领导协调机构，统筹推进“２＋５”组团城市建设。中心组团成立市领导牵头、市和区分管领导以及有关部门参加的协调领导机构，推进中心组团建设的实施。跨区的城市组团建立由市分管领导和相关区的领导统筹的建设协调机构，共同协商解决基础设施建设、利益分配和城市建设等重大问题，推动跨区基础设施的共建共享，防止重复建设、资源浪费和环境污染。同一区内的城市组团由区成立协调机构，同时实行市领导联系制度，统筹和协调解决跨镇（街道）建设的问题。
    加强资源整合和城镇组团融合。按照“统一城市规划，统一基础设施布局，统一重大基础设施建设，跨区域合作，共建共享”的原则，推进城镇组团的融合。加强城镇管理的条块结合，密切各层级和行政区域间的合作关系，强化城镇间的互动发展，优化城镇空间布局，促进组团城市格局的形成。构建全市快捷交通干线网络，加快城市基础设施建设，尽快形成两个百万人口以上，五个三十万至五十万人口组团城市的发展骨架。中心组团要优化服务功能，提升中心地位。其他城市组团要充分发挥各自优势，合理配置市场要素，形成功能互补、错位发展的组团格局。
    加快城镇基础设施建设。城镇基础设施建设要实行市、区、镇联动，集中资源，高标准建设。积极配合和促进区域交通设施的建设，配合省做好轨道交通建设的征地拆迁工作；做好与广州路网的衔接工作，配合做好省在我市投资建设的高速公路项目建设的协调工作；积极推进广佛城际线的立项和前期工作，争取尽快实现全线开工建设；加快以城市快速干线为重点的交通基础设施建设，搞好支线路网与主干路网的衔接，充分发挥交通基础设施建设的效益；建设高水平、现代化的交通枢纽和物流中心；编制佛山境内水运发展规划和港口规划，加快航道和港口的改造、提升及建设。加快高性能信息网络基础传输平台和三网（电讯网、计算机网、广播电视网）的建设。
    完善城镇公共服务体系。规划完善城市防灾应急体系，切实抓好公共安全工程。加强西江、北江以及内河涌的防洪排涝工程，加强污水和垃圾处理、危险废物、医疗废物处理等环保工程，以及城市消防体系和抗震体系的建设。构建城市预警体系，整合现有的治安、医疗急救、消防、交通、三防等应急指挥中心和指挥系统，提高对自然灾害、重大传染病、重大污染事故、特重大生产安全事故以及对社会秩序构成威胁的重大突发事件的应对能力。建设配套齐全、保障有力的能源供应体系，积极推进市域电网的改造和建设，加快建设液化天然气（ＬＮＧ）工程。做好水源保护规划，切实保护水资源，保障城市供水需求和供水安全。抓好住区配套设施的建设，合理设置与居民生活切实相关的市场、商业设施、教育、医疗卫生、文化、计划生育、体育健身、垃圾收集、社区服务中心等服务设施，方便群众生活，提高服务水平。
    （四）按照科学发展观的要求，不断创新城市规划管理体制和管理方式，促进建设与管理的协调发展
    建立科学的规划决策和管理机制。积极探索创新适应产业发展、同城生活、区域协调的城市规划管理体制。建立和完善佛山市城市规划委员会，在市政府领导下，依照城市规划法律法规，协助市政府对全市城市建设发展的重大方针和战略进行决策，对市域范围内重大规划的实施进行协调、监督。市规划委员会审议决定的事项，由市政府审批和公布实施。建立市规划委员会领导下的专家联席会议制度，吸收各类专家和社会人士参与大型规划项目的审议，为政府决策提供依据。加强对城市规划实施情况的监督工作，建立城市规划公示制度和督查制度，强化规划管理系统的执法和监督职能，提高规划实施的监管水平。加强规划信息工作，加快建立以“三网一库”（规划行政主管部门内部办公网、政府行政部门之间联系的办公业务资源网、规划系统政府公众信息网、规划系统共享的信息资源库）为主体的规划系统政务信息化的基本框架，为规划管理的现代化、科学化提供技术支撑。
    完善城乡规划编制体系。根据广东省和珠江三角洲的规划要求，做好各层面规划的衔接，积极参与广佛都市圈的建设，加强与周边城市的协调发展，努力促进区域基础设施、区域绿地、生态环境、产业园区和城镇空间的衔接与整合，实现基础设施共享和区域一体化发展。以佛山市城市发展概念规划为龙头，加紧做好全市整体性规划，加快编制城镇体系规划和城市总体规划，完善各城镇组团规划，促进与区、镇、村规划的协调与衔接。
    明确各级规划管理机构职能。在建立健全各级规划行政主管部门的同时，按照“统一规划审批，统一管理规定，统一业务领导”的原则，明确市、区、镇规划管理部门的权限和责任。市规划局主管全市性城市规划的编制和管理工作，负责审批控制性详细规划以上层次的规划；各区规划分局依据市域宏观规划，做好本辖区内总体规划、中心镇总体规划和非跨行政区域的分区规划等城市规划的编制及实施管理工作，负责修建性详细规划等规划审批，直接履行为广大市民和企业服务的职能。
    （五）按照科学发展观的要求，推进城市可经营项目市场化、社会化改革，促进城市经营与资源整合的协调发展深化城市建设投融资体制改革。按照“经营城市”的理念，推进城市可经营项目投资多元化和市场化，通过放开城市基础设施建设领域，引导社会资金投入基础设施和公共服务设施建设。认真落实《佛山市推进城市可经营项目投资多元化市场化指导意见》，以统一整合市场为主旋律，以污水处理系统建设项目市场化经营为突破口，推进交通基础设施、公用事业、生态环保、现代化组团城市工程和部分社会事业项目向社会放开，促进区域内大型基础设施和公共服务设施的共建共享。允许社会资金、外国资本采取独资、合资、合作、ＢＯＴ（建设－经营－转让）、ＴＯＴ（转让－经营－转让）、ＢＬＴ（建设－租赁－转让）等多种形式，参与城镇基础设施和公共服务设施的建设和运营。大力推行特许经营权制度，通过公开招标的方式选择城市供水、燃气、污水处理、垃圾处理及公共交通等市政公用产品和服务的经营者。允许将城市无形资产和城市资源公开招标出让，增强政府筹集城镇建设资金的能力。放开市政公用工程和设施的设计、施工、材料设备供应以及设施维护、绿化养护、道路保洁等市场，鼓励社会力量组建作业公司，通过公开竞投承接任务。按照“谁出资、谁受益、谁承担风险”的原则，引导和保护出资人正确行使投资决策权。
    优化政府公共支出结构。按照“有所为，有所不为”的原则，确立以培育市场和参与提供公共产品与服务为政府公共支出的基本目标。对竞争性的投资领域，公共财政要彻底退出；对公共产品与服务和基础设施的投资建设和运营管理费用，建立政府与受益者的合理分担机制；对环境治理、保洁、绿化、人防、防灾抗灾等纯公益性设施的建设，要集中必要的财力，加大直接投资；对城市公共交通设施、废弃物处置设施、城市管道燃气等类型的建设项目，政府通过多种方式引导社会资金的投入；对生活垃圾处理、污水处理设施的建设，实行产业化、市场化经营；对能源、供水、高速公路等可完全市场化的建设，要在统一规划和规范管理的前提下，通过市场化机制配置资源，逐步形成投资、经营、回报的良性循环。
    制定公正合理的融资政策。清理和修订限制非公有制企业参与基础设施、公用设施建设的政策规定，消除体制性障碍。进一步改善金融服务，消除对非公有制企业的信贷歧视，支持非公有制经济参与城市建设。降低门槛，扩大准入，积极鼓励和引导多元化、社会化资金投入城镇公用事业。
    完善公用事业收费制度。按照用者自付和保本微利的原则，对城市供水、燃气、生活污水及垃圾处理等服务，取消政策性亏损补贴，由受益者适当付费。对居民生活用水实行阶梯式计价，对非居民生活用水实施计划、定额用水管理，通过超计划、超定额加价等手段，建立鼓励节约用水和促进产业化发展的水价机制。
    （六）按照科学发展观的要求，全力推进治污保洁和环境保护，促进人与生态环境的协调发展
    加强环境基础设施建设，规划和建设一批跨区域的、规模化的生活垃圾、污水等处理设施。结合珠江综合整治和国家环保模范城市建设，积极推进佛山水道、西南涌、芦苞涌、桂畔海等江河的综合整治。加快传统产业的技术改造，推广使用清洁能源，调整能源结构，加大发电、陶瓷等产业的污染治理，提高大气环境质量。加强城镇绿化建设，认真做好国家园林城市的达标验收工作。发挥佛山水网地区的自然地理优势，加大滨河绿带的建设。切实保护山林生态绿地，推进环城绿带建设，结合区域绿地的保护，建设郊野公园。加强城市环境综合整治，改善道路绿化景观，加大公园等公共绿地建设，完善城镇绿地景观及相关设施建设，提升城镇综合面貌，改善人居环境。加强农业用地规划与保护工作，确保农业生产可持续发展。加大环境监督和执法力度，严格实施环境影响评估制度，落实环保重大责任追究制度，提高环境保护的整体管理水平。
    （七）按照科学发展观的要求，加强城乡文化建设，促进三个文明的协调发展
    文化是城市灵魂的所在，文化的发展决定了城市的竞争力。各级党委、政府要认真贯彻落实市委、市政府《关于加快文化名城建设的决定》和《文化名城建设规划纲要》，围绕现代化大城市建设的目标和群众文化精神生活的需求，重点加强街道、社区、镇村、企业、学校等基层文化建设，积极探索以城市和市场为支撑的同城文化产业、文化活动的发展和管理的新路子，培育有影响的文化若干领域的大师级人才、传世之作，促进岭南文化若干特点在我市聚集，全面提高城市文化品位和城市竞争力。结合《佛山市历史文化名城保护规划》的编制实施，进一步组织历史文化街区和历史文化名村的规划编制工作，重点做好佛山老城历史文化核心保护区、康有为故居、大旗头村和碧江国家级历史文化名村的保护规划工作，有步骤地推进其他历史文化街区和顺德逢简等具有岭南特色水乡保护规划。加强城镇历史文化风貌保护与城市文化设施建设的结合，切实保护好祖庙、南风古灶、东华里古建筑群等物质性文化遗产和陶艺、粤剧、武术、秋色、舞狮等非物质性文化遗产，使之发扬光大，形成富有地方文化特色的现代化城镇。积极培育城市意识和市民心态，通过教育宣传和有效管理形成氛围，塑造大城市意识和大城市文化。
    四、推进城镇化试点工作的方法和步骤
    切实加强组织领导。各级党委、政府要高度重视城镇化试点工作，坚持以建设组团式大城市为龙头和载体，统筹城乡的协调发展。加大对城镇化试点工作的领导、协调和管理力度，加快建立城镇化发展考核制度，把经济、资源、人文、环境等指标纳入各级党委、政府和党政领导的考核内容，推动经济社会全面、协调和可持续发展。建立和完善城镇化试点工作组织机构建设，发挥市、区城镇化试点领导小组及其办公室的组织，协调和督促作用。加强党政领导干部和村镇及规划建设与管理人员的培训，强化城镇化意识和提高城市规划管理水平。发展与改革、经贸、规划、建设、国土、交通、环保、公用事业、农业、财政、公安、文化、教育、劳动与社会保障等部门，要加强相互配合，围绕试点方案确定的发展任务，明确各自责任，制定实施计划，落实工作措施，共同推进城镇化试点工作。
    制定城镇化试点方案。根据城镇化试点的目标和任务，由城镇化领导小组办公室制定具体实施工作方案，把试点任务分解到各区、镇和市相关部门，并加强对各地、各部门落实计划情况的检查和监督，及时总结推广经验，研究解决突出问题，要突出重点，近期要加快中心组团新城区建设，改善交通环境和建成区面貌，提高城市规划管理水平，推进城市建设投融资体制改革以及文化名城建设、环境保护、安居工程、治污保洁等工作。同时，加强规划管理研究，积极开展“城中村”及农民公寓建设规划指引、规划管理机制、城市规划管理技术规定等相关研究工作。
    分步骤推进城镇化试点工作。根据城镇化试点的要求，分四个阶段推进试点工作。第一阶段：设立机构和做好计划安排。建立各级城镇化试点组织架构，按照城镇化目标制定具体工作计划，并落实到部门和责任人。第二阶段：加强调查研究。制定调查方案，深入开展研究，根据调研成果，提出工作重点和实施办法。第三阶段：全面推进试点工作。各地根据市委、市政府的统一部署和安排，在今年底全面展开城镇化建设。第四阶段：加强总结评估。组织相关职能部门和专家，对试点工作成果进行评估，进一步完善试点工作的思路和办法。

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