广州市番禺区人民政府办公室关于印发番禺区公立医院综合改革实施方案的通知

番府办〔2018〕17号

各镇政府、街道办事处，广州大学城管委会、广州南站地区管委会，区府直属各单位：

《番禺区公立医院综合改革实施方案》业经区委同意、区政府常务会议审议通过，现印发给你们，请认真组织实施。实施过程中遇到的问题,请径向区深化医药卫生体制改革领导小组办公室(设在区卫生和计划生育局)反映。

番禺区人民政府办公室

2018年4月18日

番禺区公立医院综合改革实施方案

根据***、***和省委、省政府及市委、市政府有关部署要求，全面推进我区公立医院综合改革，完善医药卫生体制机制，努力构建与我区经济社会发展相适应的医疗卫生服务体系，为保障人民健康营造良好环境，不断满足人民群众日益增长的卫生与健康需求，结合我区实际，特制订本实施方案。

一、指导思想

全面贯彻党的十八大和十九大精神，以******关于“把人民健康放在优先发展的战略地位”的指示精神为统领，按照《***关于城区公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发〔2015〕38号）、《广东省人民政府办公厅关于印发广东省城区公立医院综合改革实施意见的通知》（粤办函〔2015〕530号）和《广州市人民政府办公厅关于印发广州地区公立医院综合改革实施方案的通知》（穗府办〔2017〕30号）的有关要求，坚持公平可及、群众受益，落实政府办医责任，着眼构建现代医院管理体制，破除公立医院逐利机制，切实发挥公立医院公益性质和主体作用，统筹优化医疗卫生资源布局，不断提高医疗卫生服务水平，持续改善医疗就医环境，确保改革成果惠及广大人民群众。

二、改革原则

（一）坚持联动推进。根据广州市的统一部署，全区所有公立医院同步联动推进，同城同策、同级同价、分类实施，确保各项改革落到实处、取得实效。

（二）坚持创新突破。在中央、省、市确定的改革方向及原则下，鼓励各类各级公立医院和有关部门充分发扬首创精神，在管理体制、补偿机制、人事编制、收入分配、行业监管等领域勇于探索、大胆创新，努力在公立医院综合改革上取得新突破，切实建立起适应改革发展需要的体制机制。

三、改革目标

全面推开全区公立医院综合改革各项工作。到2018年底，各项改革目标基本实现，医院运行管理更加科学高效，医务人员积极性得到进一步激发，人民群众满意度和获得感明显提升。主要目标：

（一）群众就医费用更趋合理。全面实施药品价格“零加成”，全面破除以药补医机制，医疗服务价格得到理顺，医保支付方式改革取得新突破，医药费用不合理增长得到有效控制，卫生总费用增幅与全区生产总值增幅相协调，总体上个人卫生支出占卫生总费用的比例控制在20%以下。

（二）医疗服务质量明显提升。布局合理、分工协作的医疗服务体系更加健全，“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的分级诊疗就医格局基本形成。到2018年底，公立医院100%参加医疗联合体，区属三级医院普通门诊就诊人次占比明显降低，市民群众看病就医的便利性、可及性不断提高。医疗行为更加规范，整体就医环境更加安全有序，医疗服务能力明显提升，医患关系更加融洽。

（三）医院运行管理更加科学。基本建立起政府有效主导、市场充分调节的现代医院管理制度，体现公益性、调动积极性、保障可持续的医疗卫生新机制有序运行。公立医院补偿、考核评价和监管机制更加完善，医务人员薪酬制度改革取得进展，编制人事制度更趋合理，用人机制科学灵活。力争到2018年底，医院人员经费支出占业务支出比例达到40%以上，收入分配制度激励作用更加突出，医务人员的技术劳务价值得到充分体现。

四、具体任务

（一）推动公立医院管理体制改革。

1.组建番禺区公立医院管理委员会。按照政事分开的原则，合理界定政府和公立医院的职责权限。根据广州市的统一部署，组建番禺区公立医院管理委员会，成员由区领导、相关职能部门和单位的领导以及管理专家、医学专家、法律专家组成，履行政府办医职能，负责公立医院的发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、运行监管、绩效考核等，区公立医院管理委员会的日常工作由区卫生和计划生育局承担。区卫生和计划生育局要优化组织架构，配备专业人员，创新管理方式，从直接管理公立医院转为行业管理，强化政策措施、行业规划、标准规范的制定和监督指导职责。大力减少政府行政审批事项，淡化对公立医院的行政隶属关系，减少政府各部门对公立医院具体事务的管理。(牵头单位：区卫生和计划生育局；配合单位：区编办、区民政局、区财政局、区人力资源和社会保障局、区法制办）

2.扩大公立医院自主权。探索建立公立医院法人治理结构，完善治理机制，自主负责业务运营、人事管理、内部分配等各项事务。规范医院内部决策和制约机制，推动实行院务公开，发挥职工代表大会职能，强化民主管理。健全院长选拔任用制度，推动实施院长聘任制，突出专业化管理能力，推进职业化建设，逐步取消公立医院行政级别。资产多元化、实行托管的公立医院和医疗联合体等可探索建立理事会制度、院长负责制和监事会制度，统筹医院自主运营管理。(牵头单位：区卫生和计划生育局；配合单位：区编办、区人力资源和社会保障局）

3.建立以公益性为导向的考核评价机制。制定绩效评价指标体系，完善激励约束机制。突出功能定位、职责履行、学科建设、人才培养、费用控制、医保政策执行、运行绩效、财务管理、成本控制、医院文化和社会满意度等考核指标，定期组织对公立医院进行绩效考核，落实院长年度和任期目标责任考核问责制，考核结果与医院财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩并向社会公开。(牵头单位：区卫生和计划生育局；配合单位：区财政局、区人力资源和社会保障局）

4.强化行业监管。建立属地化、覆盖全行业的公立医院管理体制，实行统一规划、统一准入、统一监管。整合监督执法资源，统筹对计划生育、公共卫生、医疗服务等综合监管。积极推进监管过程中随机抽取检查对象、随机选派执法人员、抽查情况和查处结果及时向社会公开工作。积极推进卫生计生日常监督执法全过程记录，完善医疗卫生机构行政审批和卫生计生日常监督执法事中、事后监管机制，逐步实现各级各类医疗卫生机构监督检查全覆盖。发挥行业协会和学会作用，督促公立医院加强行业自律、自我监督和职业道德建设。积极为人大、政协、监察机关开展监督创造条件，探索对公立医院进行第三方专业机构评价，强化社会监督。(牵头单位：区卫生和计划生育局；配合单位：区发展改革局、区财政局、区人力资源和社会保障局）

（二）建立公立医院运行新机制。

1.加大政府投入力度。制订实施番禺区公立医院综合改革财政资金补偿方案，改革财政补助方式，调整财政支出结构，持续加大对医疗卫生领域的财政投入。推进区、镇(街)两级财政落实公立医院基本建设、大型设备购置、重点学科发展、人才培养、离退休人员费用和政策性亏损补贴等各项资金，对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边和城乡医院对口支援等公共服务经费。尤其要确保对中医医院、精神病医院、妇产医院、儿童医院以及康复医院等专科医院的倾斜政策落实到位。(牵头单位：区财政局；配合单位：区发展改革局、区人力资源和社会保障局、区卫生和计划生育局）

2.实施药品（耗材）集中采购。组织区内公立医院积极参与广州地区药品（耗材）集中采购工作，降低成本，逐步减轻群众就医费用负担，确保药品（耗材）质量和使用安全。(牵头单位：区卫生和计划生育局）

3.破除以药补医机制。全面取消药品（中药饮片除外）加成。通过调整医疗服务价格、落实财政补偿和医院降低运行成本等三种途径，并按照8∶1∶1的比例，弥补医院因实行药品价格“零加成”而减少的合理收入。其中，财政补偿部分按照“谁主办、谁负责”的原则落实。降低药品和卫生材料收入占比，严格控制医药费用不合理增长，公立医院药占比（不含中药饮片）总体降到30%左右，百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的医用耗材降到20元以下。到2018年底，医疗费用增长率、二级及以下公立医疗机构人均门诊费用增长率、人均住院费用增长率不超过9%，三级公立医疗机构人均门诊费用增长率、人均住院费用增长率不超过7%。(牵头单位：区卫生和计划生育局；配合单位：区发展改革局、区财政局、区人力资源和社会保障局、区食品药品监管局）

4.调整医疗服务价格。严格按照广州市的统一部署，在取消药品加成的同时，执行新的医疗服务价格政策。配合省、市有关部门认真做好价格监测工作。做好2018年期间每半年一次的调价工作，确保改革平稳推进。(牵头单位：区发展改革局、区人力资源和社会保障局；配合单位：区编办、区财政局、区卫生和计划生育局）

5.完善公立医院管理制度。落实三级公立医院总会计师制度，强化成本核算与控制。推进公立医院后勤服务社会化。严格医疗技术准入，规范临床检查、诊断、治疗、使用药物和植（介）入类医疗器械行为。建立药品重点监控目录，加大对价格高、用量大、非治疗辅助性、营养性等药品的监管力度，促进临床合理用药。加快推进临床路径管理，实施临床路径管理的病例数不低于公立医院出院病例数的30%。加强传染病专科门诊和预防保健科规范化建设，加大健康教育引导力度。优化执业环境，尊重医务人员劳动，维护医务人员合法权益。健全医疗纠纷调解机制，构建和谐医患关系。(牵头单位：区卫生和计划生育局；配合单位：区编办、财政局、区人力资源和社会保障局）

（三）强化医保的基础性作用。

1.深化医保支付方式改革。对接医疗服务价格改革，实施以医保总额预算为基础的支付方式改革。全面推行门诊按人头付费和住院按病种付费、按服务单元付费、按床日付费等多种方式相结合的复合支付方式，按病种付费的支付方式覆盖全部定点医疗机构，按病种付费的病种数达到150个左右。配合开展按疾病诊断相关组（DRGs）付费方式研究及准备工作，着力提高医保基金使用效益。发挥“结余留用、合理超支分担”的激励约束机制，控制医疗费用不合理增长，减轻参保人员医药费用负担。（牵头单位：区人力资源和社会保障局；配合单位：区财政局、区卫生和计划生育局）

2.构建城乡一体化医疗保险体系。健全城乡一体、层次多元、公平和谐、惠民高效的医疗保险制度。完善与经济社会发展相适应的筹资机制，依法足额征收保费，稳定医疗保险参保率。逐步缩小政策范围内住院费用支付比例与实际住院费用支付比例间的差距。加强基本医保、城乡居民大病保险、职工补充医疗保险、医疗救助、商业健康保险等多种保障制度的衔接。健全重特大疾病保障机制，扩大门诊大病病种范围，完善大病保险政策，综合发挥医保基金、民政救助、慈善救助等作用，避免出现因病致贫、因病返贫现象。(牵头单位：区人力资源和社会保障局；配合单位：区民政局、区财政局、区卫生和计划生育局、区地税局）

（四）建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度。

1.深化公立医院编制人事制度改革。在现有编制总量内，合理核定公立医院编制，创新公立医院机构编制管理方式，建立动态调整机制，逐步实行编制备案制。在收入分配、职称评定、管理使用等方面，统筹考虑编制内外人员待遇。实行聘用制度和岗位管理制度相结合，人事管理由身份管理向岗位管理转变，形成能进能出、能上能下的灵活用人机制。充分考虑大型综合公立医院执行对口支援任务的实际需要，合理调整补充人力资源。(牵头单位：区卫生和计划生育局；配合单位：区编办、区财政局、区人力资源和社会保障局）

2.合理确定医务人员薪酬水平。在国家出台医疗卫生行业薪酬改革方案前，落实***有关“两个允许”的政策，即允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励。合理确定公立医院薪酬水平和绩效工资总量，继续完善与公立医院绩效考核结果挂钩的绩效工资总量动态调整机制。探索公立医院院长年薪制，对其他高层次人才实行年薪制、协议工资、项目工资等市场化薪酬分配方式，市场化薪酬分配单列管理。强化医务人员绩效考核，将考核结果与医务人员的岗位聘用、职称晋升、个人薪酬挂钩，允许公立医院通过绩效考核自主进行收入分配，体现多劳多得、优绩优酬。医务人员个人薪酬不得与医院的药品（耗材）用量和大型医学设备检查费用等挂钩。(牵头单位：区人力资源和社会保障局；配合单位：区财政局、区卫生和计划生育局）

（五）推进分级诊疗制度建设。

1.完善基层首诊机制。综合运用医疗、医保、价格等手段，夯实基层首诊和转诊服务基础。加强全科医生队伍建设，鼓励和规范医师多点执业，促进优质医疗资源平稳有序流动和科学配置，增强基层医疗卫生服务能力。创新医保支付与分级诊疗相挂钩制度，落实促进基层首诊的医保优惠政策，实现不同级别医疗机构医保差异化支付。落实医保定点药店门慢、门特待遇支付新机制。加强基层医疗卫生机构与公立医院基本药物采购和使用的衔接，确保医保药品目录适用于基层医疗卫生机构，推动财政补偿资金向基层就医患者倾斜，引导患者到基层首诊。预约转诊占公立医院门诊就诊量的比例提高到20%以上，三级医院普通门诊就诊人次逐步下降。推进并做实家庭医生签约服务，向社区居民提供长期、连续、优质的基本医疗、公共卫生和健康管理服务。做好大肠***防控、城市***早诊早治、出生缺陷综合防控等重大公共卫生项目。(牵头单位：区卫生和计划生育局；配合单位：区编办、区发展改革局、区财政局、区人力资源和社会保障局）

2.推进医疗联合体建设。全面启动多种形式医联体试点建设，主要有医共体、医疗集团、专科联盟、远程医疗协作网等形式。构建“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的分级诊疗机制。推进医共体建设，每个医共体以一家三级医院为龙头，以自愿为原则整合一定数量的基层医疗卫生机构，采取集约式一体化管理，各覆盖30—50万人口，建立区域范围内各医疗机构的合理分工机制，实现医疗资源的有效配置。探索建立医疗集团，鼓励各公立医院和社区卫生服务中心自愿加入，实现人才共享、技术支持、检查互认、处方流动、服务衔接。鼓励专家下沉到基层，重点是到社区卫生服务机构设立专家工作室，落实分级诊疗制度，引导群众小病在社区、大病进医院。组建区域***、产儿、康复、耳鼻喉等专科联盟或专科疾病诊疗体系，推广诊疗规范、加强专科培训、整合诊疗资源。鼓励专科与广州市内部属、省属和医学院校附属医院建立跨区域的专科合作关系或参与专科联盟建设，纵向做强做大我区重点专科。积极发展远程医疗协作网。鼓励区属二级、三级医疗机构向社区卫生服务机构提供远程会诊、远程病理诊断、远程影像诊断、远程心电诊断、远程培训和手术示范、远程教学等服务，提高优质医疗资源的可及性和服务整体效率。加强公立医院与区疾病预防控制中心、区慢性病防治站、区中心血站、区卫生技术人员继续教育中心（健康教育中心）、区妇幼保健计划生育服务中心等公共卫生机构的联系协作。推动部分镇（街）医院向专科医院、老年护理、医养结合和康复等机构转型发展。引导各类各级医疗卫生机构建立目标明确、权责清晰的分工协作机制。(牵头单位：区卫生和计划生育局；配合单位：区编办、区发展改革局、区财政局、区人力资源和社会保障局）

（六）构建各类医疗机构协同发展的服务体系。

1.统筹和规范公立医院建设。将区域内各类医疗卫生资源纳入规划统筹考虑，作为医院建设、财政投入、绩效考核、人员配置、床位设置等的依据。严格控制公立医院床位规模、建设标准和大型医用设备配置，鼓励优先购置国产医用设备。严禁公立医院举债建设和超标准豪华装修。严控公立医院特需服务范围与规模，提供特需服务的占比不超过该院全部医疗服务的10%。(牵头单位：区卫生和计划生育局；配合单位：区发展改革局、区民政局、区财政局、区人力资源和社会保障局）

2.促进社会力量办医。进一步完善番禺区鼓励和引导社会资本举办医疗机构实施办法，对举办非营利性医疗机构和老年病、儿童、康复护理、安宁疗护等专科机构予以优先支持。大力支持各类社区卫生服务机构设置住院床位，充实基层医疗资源配置。鼓励和支持运用PPP（政府与社会资本合作）模式参与医疗卫生项目建设，引导社会资本投向医疗卫生服务资源薄弱地区。明确社会办医的功能定位，推动公立医院与社会办医协调发展，为公立医院改革营造良好的环境，增强改革的系统性、整体性和协同性。(牵头单位：区卫生和计划生育局；配合单位：区发展改革局、区民政局、区财政局、区人力资源和社会保障局）

3.加强医疗卫生队伍建设。全面推进落实住院医师规范化培训，原则上所有公立医院新进医疗岗位的本科及以上学历临床医师均应接受住院医师规范化培训。逐步扩大全科及儿科、精神科等急需紧缺专业的培训规模，推动三级综合医院设立全科医学科，建立专科医师规范化培训制度，加强公立医院骨干医生培养和临床重点专科建设。创新继续教育模式及管理方法，强化包括医院院长在内的职业综合素质教育和业务技术培训。探索建立以需求为导向，以医德、能力、业绩为重点的人才评价体系。社会办医疗机构医疗卫生人员职称考评、人才选拔和培训，按公立医院同等待遇落实相关政策。(牵头单位：区卫生和计划生育局；配合单位：区委组织部、区财政局、区人力资源和社会保障局）

（七）提高医疗卫生信息化建设水平。

1.加强医疗卫生信息体系建设。按照标准化和规范化要求，加快各级医疗机构医疗卫生信息系统建设。基本完成所有二级以上公立医院信息化标准建设，在所有配备影像设备的基层医疗卫生机构中建立与上级医院的远程医疗影像系统。同时，配合上级部门推动建设全区统一的人口健康信息平台，建立动态更新的标准化电子健康档案和电子病历数据库，逐步实现居民基本健康信息和公共卫生、医疗诊断、医疗保障、药品管理、综合管理等应用系统业务协同，促进系统对接、信息共享。到2018年，所有二级及以上公立医院和90%以上的基层医疗卫生机构与区人口健康信息平台实现对接。依托平台，积极开展远程会诊、教学研究，打破信息孤岛和数据壁垒，提高资源利用和服务效率，促进优质医疗资源共享。（牵头单位：区卫生和计划生育局；配合单位：区科工商信局、区财政局、区人力资源和社会保障局、区政务办）

2.提升医疗保险信息系统支撑能力。加大医疗保险信息系统改造力度，提升系统运算效率，增强系统抗风险能力，完善技术标准和数据安全防护体系建设，提高医疗保险信息系统大数据应用水平。(牵头单位：区人力资源和社会保障局；配合单位：区发展改革局、区科工商信局、区财政局、区卫生和计划生育局）

3.优化患者就医体验。全面实施健康医疗信息惠民行动计划，开展居民预约诊疗、分时段就诊、诊间付费以及医保费用即时结算等便民服务，实现医疗机构间检验检查结果互认。探索医疗机构与定点零售药店开展处方外配业务的衔接机制，实现定点零售药店网上核实医师处方，凡享受门诊特定项目、门诊指定慢性病待遇的参保人均可凭处方在定点零售药店配药，属于统筹基金支付的费用在定点零售药店实现即时结算，方便群众就近取药治疗。强化社保卡的银行账户功能，拓展社保卡线上支付医疗费用结算模式。建设医疗保险移动应用支撑平台，全面支持社保卡线上支付、第三方移动支付等结算模式。(牵头单位：区卫生和计划生育局；配合单位：区财政局、区人力资源和社会保障局、区科工商信局、区食品药品监管局、社保卡中心）

五、保障措施

（一）强化组织领导。各级政府部门、各有关单位要认真执行综合改革实施方案，把综合改革工作作为“健康番禺”建设的重大民生工程来抓，建立党政“一把手”负总责制度，加强对所属公立医院综合改革的领导。卫计、财政、发改、编办、人社等相关部门，要牢固树立“一盘棋”思想，增强大局意识，结合实际抓紧制定出台相关配套政策文件，各司其职，密切配合，形成合力，严密组织实施，协同推进各项工作。

（二）狠抓工作落实。各公立医院要高度重视综合改革工作，坚持为人民健康服务的方向，把综合改革作为当前一项重要工作列入议事日程，定期分析研究，及时落实推进。要根据实施方案的任务要求，制定具体实施细则，明确时间节点，分解工作任务，落实改革措施，解放思想，创新思路，突破利益藩篱，坚决完成改革任务。

（三）加强督导检查。区监察委、区政府办、区医改办要建立督导、考核、评估、问责机制，定期开展联合督导检查，探索引入第三方评价监测，增强督导检查效能。要认真总结改革经验，查找改革中存在的困难与问题，及时向区医改领导小组反馈，定期通报改革推进情况，积极采取措施，督促抓好整改，对改革进展滞后的实行责任追究。

（四）做好宣传引导。区委宣传部及区医改领导小组常务单位要加大正面宣传力度，引导社会舆论和群众预期，凝聚共识、增强信心，营造改革的良好氛围。各相关部门和公立医院，要建立风险管理机制，制定社会舆情应对措施，妥善回应有关问题，及时报送相关信息。特别是改革初期，要分级建立联合值班制度，共同应对可能出现的情况。尤其是各公立医院，要做好对医务人员的政策解读和宣传动员工作，发掘和宣传先进典型，调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性，确保改革顺利推进。