发挥平台优势拓宽社会投资我市探索实施PPP模式项目

为鼓励政府和社会资本合作,根据市委、市政府相关要求,我市研究出台了《拉萨市政府与社会资本合作(PPP)实施办法》(暂行),认真研究我市PPP模式项目投资方向,全力搭建我市PPP模式项目合作平台,努力探索我市PPP模式项目落地实施。 

一、政策环境 2014年***印发了《***关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)和《***关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)精神,国家发改委和财政部分别颁发了《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)和财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知(财库〔2014〕215号文)。 按照文件要求,一是改革市政基础设施建设运营模式。推动市政基础设施建设运营事业单位向独立核算、自主经营的企业化管理转变。鼓励打破以项目为单位的分散运营模式,实行规模化经营,降低建设和运营成本,提高投资效益。推进市县、乡镇和村级污水收集和处理、垃圾处理项目按行业“打包”投资和运营,鼓励实行城乡供水一体化、厂网一体投资和运营。 二是积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式,鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目,政府依法选择符合要求的经营者。政府可采用委托经营或转让—经营—转让(TOT)等方式,将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。 

二、实施概况 2017年国家发展和改革委员会印发了《关于加快运用ppp模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资[2017]1266号),根据通知精神,按照拉萨市委八届六、七次全会“信访案件零搁置和政府财政零负债”的目标要求,在市委八届八次全会决定由拉萨市发改委负责化解11.68亿元的政府存量债务。拉萨市发改委为落实市委八届八次全会的精神,筹划了拉萨市(县)两级污水处理厂项目及收集管网项目采用PPP模式引进社会投资人,化解上述存量债务。 拉萨市污水处理PPP项目,总投资为153611.01万元,本次拟实施的污水处理PPP项目具体包括:拉萨市水务公司已建成的拉萨市污水处理厂(一期)、拉萨市柳梧新区污水处理厂、拉萨市污水处理厂(二期);拟建设的拉萨市百淀片区污水处理厂建设、达孜县污水处理厂;以及“十三五”曲水、墨竹工卡、当雄、林周、尼木5县县城污水处理及收集系统;以及待上述项目稳定开展一段时期后拟进一步实施新建的拉萨市中水处理设施及中水管网项目和拉萨市污水(老旧)管网改造项目,共12个子项目。 污水PPP项目于2016年6月17日公开招标的形式引进了北京碧水源科技股份有限公司,该公司2010年4月21日在深交所创业板挂牌上市,公司净资产近140亿元。多年来,碧水源以创新为灵魂,矢志成为中国环保行业的思想者,以技术创新、商业模式创新、管理与机制创新为三大引擎,已发展为全球最大、产业链最全的膜技术企业之一;中国环保行业、水务行业领军企业;环保行业及创业板市值最大的企业之一;中关村自主创新著名品牌之一。 

三、盘活存量资产及收回投资的再使用情况

(一)盘活存量资产的主要目的 拉萨市县存量污水处理设施存在运营效率低、依靠财政承担运营成本等问题。据测算,市县两级财政未来30年对污水处理设施运营成本补贴年均达6900万元,而新建项目投资需求更大。 本PPP项目正是在上述政府债务压力和城镇化建设资金需求的背景下提出,拉萨市人民政府将拉萨市污水处理项目采用PPP模式,以“整体打包、以市带县、整体运作、分步实施”的原则,在全国范围内本着“公平、公正、公开、诚实信用和择优”的原则选择有实力的社会投资人,采用“水务环保投资基金框架下的PPP合作模式”进行整体运作,打造全市污水处理设施投资、建设、运营的平台,进一步推动拉萨市水环境治理工作,以产业促发展,为拉萨市经济发展和生态环境建设做出积极贡献。

(二)基础设施存量资产的基本情况

1、  拉萨市污水处理厂(一期) 该项目为已建成项目,总投资额为11,365.76万元,由中央预算资金全额投资建设。本项目2010年4月10日正式开工建设,2011年7月14日竣工并投入试运营。项目位于拉萨经济技术开发区,拉萨河与堆龙河交汇处,占地面积4.26万平方米,采用CASS+紫外线消毒工艺,设计日处理城市生活污水5万吨,设计出水水质达到《城镇污水处理厂污染排放标准》(GB18918-2002)规定的一级B标准。 2、拉萨市污水处理厂(二期) 该项目原属于融资建设项目,总投资34,000万元,于2014年4月正式开工建设,设计规模日处理污水量13万吨,采用在高原地区更为适用的改进型A/A/O(厌氧-缺氧-好氧组合)工艺,经过处理的出水水质可达到一级A的标准。 3、拉萨市柳梧新区污水处理厂 该项目为已建成项目,污水处理厂占地50亩,总投资3736.25万元,2012年3月30日正式开工建设,年末竣工投入使用,日处理污水能力为0.3万吨。污水处理工艺采用改良CASS池,污泥处理采用浓缩—机械脱水工艺。经过处理后的污水,可达到一级B的标准。

 (三)盘活存量资产的PPP模式及国有产权核实与界定情况 1、  拉萨市污水处理厂(一期)采用委托运营的模式运营, 由拉萨市污水处理SPV公司与拉萨水务集团合资成立拉萨市水务项目公司,该公司负责拉萨市污水处理厂一期以及拟建拉萨市百淀片区污水处理厂委托运营,与拉萨市政府政府授权机构签署委托运营协议,政府保留资产所有权并依据委托运营协议向拉萨市水务项目公司支付污水处理服务费,原则上单次授予的委托运营期不超过8年。

2、  拉萨污水处理厂二期(在建)采用资产受让(TOT)的模式运营,由拉萨市水务项目公司负责拉萨污水处理厂二期(在建)的资产受让。同时在特许期内,拉萨市政府向拉萨市水务项目公司支付污水处理服务费。资产转移后,在特许期内拉萨市政府不再拥有该资产所有权及运营、管理权利,特许期结束后资产无偿移交给政府。

3、 拉萨市柳梧新区污水处理厂采用委托运营的模式运营,由拉萨市污水处理SPV公司与柳梧新区管委会合资成立的柳梧新区项目公司负责柳梧新区污水处理厂一期的委托运营,与柳梧新区管委会授权机构签署委托运营协议,政府保留资产所有权并依据委托运营协议向柳梧新区项目公司支付污水处理服务费,原则上单次授予的委托运营期不超过8年。

(四) 盘活存量资产的操作流程 本项目采用“水务环保投资基金框架下的PPP合作模式”进行整体运作。主要内容包括: (1)成立拉萨市水务环保投资基金(以下简称“基金”)。该基金为有限合伙制基金。基金由社会投资人与拉萨平桥投资管理有限公司(以下简称“平桥公司”)共同成立。 (2)由平桥公司与基金共同签署《合资协议》成立“拉萨市污水处理SPV公司”,该公司定位于打造全市污水处理设施的整合平台,统一负责全市特许经营范围内(见本项目建设内容)污水处理厂、中水设施管网新建以及污水(老旧)管网改造的投资建设及运营管理,由拉萨市政府或市政府授权机构授予该SPV公司独家的特许经营权并签署《特许经营协议》。 (3)由“拉萨市污水处理SPV公司”与市属水务集团及各县政府授权机构分别成立各地子项目公司,主要定位于具体项目的投资建设及运营管理。各县区政府或授权机构分别与子项目公司签署《特许经营协议》。 (4)在此基础上,考虑到项目预计实施进度先后不一、前期工作充分程度有所差别、国家建设补贴资金落实情况等因素,优先选取有利于化解政府存量债务、前期工作较为充分、国家建设补贴资金到位情况以及易于投标报价的子项目先行实施PPP运作。 (5)政府按照实际水量(当实际水量小于保底水量时取保底水量)及中选社会资本报出的单吨污水处理价格向项目公司支付污水处理服务费。本PPP项目采用“投资人和中央投资项目代建方、运营方”一体化招标的方式,确定社会资本。

(五)收回投资的再使用情况 拉萨市污水处理厂(一期)和拉萨市柳梧新区污水处理厂 为委托运营模式,不涉及收回投资的情况。拉萨市污水处理厂(二期)因于2016年11月正式签订协议,现处于全面推动过程。

(六)采用PPP模式后项目运营情况

1、拉萨市污水处理厂(一期) 西藏碧水源环境技术有限公司于2017年3月1日在相关部门的大力支持下承接拉萨市污水处理厂(一期)运营工作。截止目前为止,污水处理厂工艺正常,运行平稳。 拉萨市污水处理厂一期设计处理规模为5万m3/d,当前日处理量为5.5m3/d左右。目前脱泥系统运转正常,每日泥饼量为22吨(含水率<80%)左右。目前主要设备运行良好,工艺稳定,出水满足一级B排水标准。配备运行人员12人,实验员1人,维修人员2人,行政人员2人,生产管理人员2人,总计19人。 

2、拉萨市污水处理厂(二期) 西藏碧水源环境技术有限公司于2016年11月25日在拉萨市发改委的主持下与相关部门承接拉萨市污水处理厂二期。截止目前为止,交接工作进展顺利,污水处理厂运行平稳。 拉萨市污水处理厂二期设计处理规模为13万吨/天,当前日处理量为11万吨/天左右(目前处于调试期)。当前生化系统处于调试段末期,污泥负荷已达到设计值,脱泥系统已运行。现有运行设备良好,工艺稳定,出水满足一级A排水标准。配备运行人员12人,实验员4人,维修人员2人,行政人员3人,生产管理人员3人,总计24人。

3、拉萨市柳梧新区污水处理厂 西藏碧水源环境技术有限公司还未正式承接拉萨市柳梧新区污水处理厂项目,现正处于待移交阶段。 

四、下一步工作计划

(一)置换政府债务,盘活政府存量资产 通过本PPP项目运作,成功化解其中6.89亿元债务。国发[2014]43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》对通过PPP模式化解政府债务、盘活存量资产给予政策性支持。财政部《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》对符合条件、规范实施的转型为PPP项目的地方融资平台公司存量项目,财政部将在择优评选后,按照项目转型实际化解地方政府存量债务规模的2%给予奖励。 

(二)规范政企合作,保障拉萨污水行业健康发展 目前,拉萨市污水处理行业面临众多问题。首先,拉萨市未建立符合市场经济规律的污水处理收费制度,污水处理费未开始征收,导致污水处理厂在运营、维护及污水管网维护中给拉萨市财政增加了很大的负担。其次,运营中的污水处理设施存在运行效率不高、管理不规范、工作人员专业水平有待提高等问题。再次,拉萨市部分区域存在直排,导致污染环境,市区中水管网建设资金缺乏,无法形成水资源综合利用。 拉萨市通过本PPP项目的实施,寻找具有技术、建设、运营和资本优势的社会合作伙伴,加快拉萨市(县)污水市场整合,解决上述拉萨市污水处理领域的瓶颈问题,从而促进污水行业健康发展、保障社会公共利益。

(三)争取中央预算资金支持,加快城市基础设施建设 在“十三五”期间,拉萨市拟建百淀片区污水处理厂及墨竹工卡、曲水、林周、当雄、尼木等5县县城污水处理及收集系统。虽然通过争取中央预算资金解决污水处理厂建设资金问题,但是后期运营费用仍然由财政负担,导致对污水处理厂建设积极性不高。其次,拉萨市拟建的污水处理厂项目规模较小,如果分散实施,具有实力的专业建设队伍因管理成本较高不愿意承建,而不专业的施工队伍介入,容易造成项目质量不达标。通过PPP项目实施,部分申请的中央预算资金将作为投资建设补贴资金以股权形式投入到项目公司,起到撬动社会资本的作用,整体打包也有助于吸引更加优质的社会投资人。    

责任编辑：市发改委