市政府关于规范推进农村土地综合整治工程的实施意见

各区县人民政府，市府各委办局，市各直属单位：

　　为认真贯彻落实市委、市政府《关于加快推进全域统筹、建设城乡一体化发展的新南京行动纲要》（宁委发〔2010〕29号）文件精神，加快土地重整，促进资源集约，现就推进农村土地综合整治工程，提出如下意见：

　　一、实施程序

　　全市确定部分镇街，整镇推进土地综合整治工程。各郊县和试点镇街要抓紧成立开展农村土地综合整治的专门工作机构，编制整治规划和实施计划，按下列程序实施农村土地综合整治工程：

　　（一）编制规划。各区县要根据《行动纲要》确定的目标和要求，以镇街为单位，根据土地利用总体规划、城乡建设规划、农业1115规划、新农村建设规划及产业集聚区建设规划等相关规划，以土地整理复垦开发、城乡建设用地增减挂钩、万顷良田建设工程等项目为载体，组织相关部门抓紧编制行政区域内2010－2015年农村土地综合整治规划。规划方案要明确需要整理的农田位置、面积，需要搬迁安置的户数、面积，及需要安置的农业人员数、安置模式等基础数据和内容；综合考虑田、水、路、林、村、房等整治内容及人员安置、农业规模经营、资金筹措保障等措施，并做到与城乡建设用地增减挂钩、万顷良田建设工程、农田水利等专项规划相协调。同时，认真制订年度实施计划和方案，明确工作时序安排，确保农村土地综合整治按规划、有步骤开展。原则上，各区县在2011年3月底前要完成所辖试点镇街农村土地综合整治规划的编制，并报市国土局。

　　（二）审查批准。市国土局要认真组织市农业、财政、建设、规划、人社、水利、环保、交通等相关部门（必要时可邀请相关专家或专业机构），对各区县上报的农村土地综合整治规划方案进行综合论证审查，条件成熟的，报请市政府批准。经批准的农村土地综合整治规划方案作为相关部门下达立项批复、拨付专项资金的依据。

　　（三）统筹实施。各区县政府根据经批准的农村土地综合整治规划方案，按照年度计划，组织开展行政区域内农村土地综合整治工程。各区县尤其是试点镇街要成立专门的运作平台（小城镇投资开发公司等），具体负责城乡建设用地增减挂钩、万顷良田建设工程、村庄整理、农村住宅置换等各项工作的运作。

　　（四）综合验收。农村土地综合整治项目区内各类土地整理复垦开发、城乡建设用地增减挂钩、万顷良田建设工程、农田水利等子项目按照各自程序和规定进行立项、实施、验收等工作，各类子项目的验收情况是整体验收的依据。相关镇街的2010－2015年农村土地综合整治规划实施完成后，区县政府以镇街为单位向市国土局申请整体验收，可以单个镇街验收，也可以分批次验收，市统筹城乡发展委员会根据验收情况，对各区县农村土地整治工作进行总体评价和奖惩。

　　二、推进路径

　　农村土地综合整治要以镇街为单位统一规划、以村为单位整体推进，要以村镇建设为载体，把增加农民承包经营土地和农村集体建设用地的集中度、流动性、财产性作为突破口，通过三置换实现三转变；要以万顷良田建设工程、城乡建设用地增减挂钩、土地整理复垦开发、农田水利、农业综合开发等各类项目为载体，与新城和新市镇建设、开发区扩容、农业园区建设、重大基础设施建设等相结合，统筹安排，有序实施，推动农地重整、村镇重建、产业集聚、资源集约。

　　（一）积极开展万顷良田建设与城乡建设用地增减挂钩。

　　农村土地综合整治项目区，项目规模等符合省级万顷良田建设工程立项要求的，各地要按照省国土资源厅《关于印发〈江苏省万顷良田建设工程试点方案〉的通知》（苏国土资发〔2008〕290号）和《市政府关于推进万顷良田建设工程的意见》（宁政发〔2009〕304号）相关规定和要求，将项目纳入万顷良田建设工程试点规划，并积极申报、实施省级万顷良田建设工程。

　　市政府结合省级万顷良田建设工程，推动市级万顷良田建设工程配套进行。农村土地综合整治项目区内不符合省级万顷良田建设工程立项条件，但项目区总面积在1000公顷以下、分片面积在100公顷以上的，可申报实施市级万顷良田建设工程。区县政府要参照省级万顷良田建设工程相关要求，编制市级万顷良田建设工程规划方案，经市国土局会同相关部门组织专家审查论证后，报市政府批准。市级万顷良田建设工程涉及的建设用地复垦项目纳入区县年度城乡建设用地增减挂钩拆旧复垦项目库，按照城乡建设用地增减挂钩相关政策实施拆旧、复垦及使用挂钩指标。市级万顷良田建设工程全部完成后，区县政府自行组织初验，并向市政府申请验收。

　　农村土地综合整治项目区内相对零散的宅基地、工矿废弃地等项目规模不符合省市万顷良田建设工程立项条件的，纳入城乡建设用地增减挂钩复垦项目库，并按照独立建库、单列考核、封闭运行、先垦后用、规范运作的原则，高标准、高质量地做好城乡建设用地增减挂钩项目的拆旧复垦。

　　（二）切实加大农村住宅置换整理力度。

　　农村住宅置换安置房可以根据农村住宅所在不同区域，按两种途径进行推进。新一轮土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的农村住宅置换整理，不纳入城乡建设用地增减挂钩与万顷良田项目库，置换出来的原农村宅基地可以进行复垦整理但不得改变地类性质；新建的农民集中居住区用地必须转为国有建设用地，并以划拨的方式供地，所需用地指标原则上在区县范围内通过市场交易获得。新一轮土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外的农村住宅置换安置房，原则上要纳入万顷良田建设工程、城乡建设用地增减挂钩项目平台统筹推进。

　　（三）统筹实施各类涉农项目。

　　农村土地综合整治项目实施后，省、市、区县投资的土地整理项目、占补平衡补充耕地项目、农业综合开发、农田水利建设等支农惠农项目要集中到农村土地综合整治项目区内，按照现行的投资渠道和运作模式，多管齐下，充分发挥各类项目的叠加效应和规模效益。

　　三、政策保障

　　（一）加大市级财政补助。

　　为进一步加大我市农村土地综合整治力度，充分调动基层工作积极性，市政府设立农村土地整治专项资金10亿元，对省市级万顷良田建设工程项目区经验收确认由建设用地复垦形成的新增耕地、城乡建设用地增减挂钩复垦项目形成的新增耕地，市财政分别预支5万元/亩和1万元/亩用于复垦，待经营性用地出让后，归还50%用于再周转。以项目为单位，滚动发展。上述资金，在工程项目按程序立项批准后，先按项目区内待复垦的建设用地面积拨付30%，项目区内由建设用地复垦形成的新增耕地经验收确认后再按实际复垦面积和标准拨付余款。有关资金拨付的对象、条件、环节、申请与审批拨付程序、使用管理等具体规定，由市财政局会同相关部门研究制定。

　　（二）规范有效使用挂钩指标。

　　省级万顷良田建设工程获得批复后，项目所在地政府可按照不超过建设用地复垦面积30%的比例作为挂钩启动指标，集中用于安置区建设。市级万顷良田建设工程、城乡建设用地增减挂钩实行先垦后用挂钩模式，复垦整理形成的挂钩指标在优先用于农民安置区建设的同时，预留镇街未来发展用地空间，并提前滚动安排下一年度安置用地。

　　通过万顷良田建设工程、城乡建设用地增减挂钩等途径取得的建设用地新增指标，优先用于项目所在镇街安置房建设及城镇发展、产业项目等；结余指标可按照《南京市集体建设用地使用权流转管理办法》由区县政府按有关规定进行有偿调剂。挂钩指标交易取得的收益，优先用于保障项目区内农民的住房、社保、就业等方面的合法权益，以及万顷良田建设工程、城乡建设用地增减挂钩等农村土地综合整治工作。

　　（三）发展农业规模经营。

　　各地要结合全市1115农业布局，切实加大对整治后农用地的利用，提高土地综合生产能力。要以农业产业园区为载体，大力发展现代高效农业。农村土地综合整治项目区内农业规模化经营的，享受市农业规模经营扶持政策。对于土地综合整治后形成的集中连片的农田，仍属农村集体所有，可以由镇街土地流转运作平台，首先向农民大户招标，也可以由当地农民成立土地股份合作社合作经营，鼓励农民投入发展现代农业；也可以通过市场方式，引进社会资本和本地或外地农业企业进行规模经营；在规模经营之前，可以通过分片出租、季节性出租等方式加以利用，防止土地闲置抛荒。对高效农业管理、仓储用房及附属设施配套用地，按照农村集体建设用地管理，面积控制在农业项目用地规模3%以内。

　　（四）确保集体资产保值增值。

　　土地综合整治过程中对原有集体资产的处置方案，须经村民会议或村民代表会议讨论通过。对法律规定属于集体所有的土地、林地、草地、滩涂等集体资源，应当按面积进行逐项登记。要重点做好农村集体建设用地以及发生农村集体建设用地使用权出让事项的登记工作。对撤村撤组且集体资产数额较大、有稳定的经营项目和收入来源的村，要积极开展村集体经济股份合作制改革。对撤村撤组且集体资产数额较少的村组，其集体资产原则上可按50%兑现给集体经济组织成员，50%交由镇街集体经济组织或资产经营公司经营管理，主要用于原村公益事业、社会保障等。要进一步加强集体经济组织和资产股份合作社对农村集体资产的经营管理能力，确保集体资产实现保值增值。

　　（五）切实保障农民利益。

　　农村土地综合整治中涉及农村住宅置换安置房的，按市《关于农村住宅置换安置房的实施意见》办理。本着尊重农民意愿，保障农民利益的原则，对农民自愿将土地承包经营权交还原集体经济组织的，由所在地政府按照相关政策置换城镇社会保障，实现农村住宅换安置房、土地承包经营权换社会保障的双置换。新一轮土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，原则上要积极鼓励农民，创造条件，逐步实现双置换。农村土地综合整治涉及的离地（失地）农民，纳入被征地农民就业培训体系，享受相关优惠政策。

　　四、实施要求

　　农村土地综合整治是一项复杂的系统工程。各级政府要建立健全领导机构和工作组织，整合部门力量，明确相关责任，落实责任机制，形成工作合力，切实加强对农村土地综合整治工作的组织领导。区县政府是农村土地综合整治的主导者和责任人，镇街政府是农村土地综合整治工作的实施主体。

　　农村土地综合整治需要的资金量大，各地必须多元化融资、多渠道筹资；要建立统一的运作平台，负责资金的筹措、使用、归还等，并制定相应的程序和办法规范资金的运作，实行封闭运行，专款专用，滚动运作。

　　各级政府和有关部门要加强对农村土地综合整治重要意义、目标任务和建设内容的宣传，营造良好的舆论氛围。各区县、镇街在制定房屋搬迁补偿、农业人员安置、承包经营权流转等具体政策时，要统筹考虑本地区的历史与现实情况，最大程度地维护农民利益的相对均衡，切实防止因政策不当而引发不稳定因素。在具体开展土地综合整治工作中，要把尊重农民的意愿放在首位，保障农民的知情权、参与权，依法保护农民的财产权和处置权。

　　本意见主要适用于推进试点镇街土地综合整治工程。各区县可根据当地实际情况，参照本实施意见，制定具体实施办法。

南京市人民政府

二○一一年一月四日