2007年第14号（总第052号）深圳市水利建设基金管理使用的绩效审计结果（20071231）

       根据《深圳经济特区审计监督条例》的规定，2007年7月至9月，深圳市审计局对2003至2006年度深圳市水利建设基金的管理和使用情况进行了绩效审计。

        一、基本情况

        水利建设基金是用于水务建设的专项资金，市政府深府[1998]182号文制定了《深圳市水利建设基金筹集和使用管理办法》。水利建设基金的资金来源有：从政府性基金（收费、附加，比如养路费、公路建设基金、征地管理费等）中提取3%；从特区内各区征收的城市维护建设税中划出15%用于城市防洪建设；1998-2003年东深供水工程偿还我市的投资款每年4 250万元用于水务工程建设；以及政府批准的其他渠道划转的资金。水利建设基金的使用范围：兴建水务工程建设项目；原有的水务工程安全达标建设；河流规划、整治；水土流失防治工程；水务工程的维护；其他经政府批准的水务工程建设项目。水利建设基金属于政府性基金，纳入财政预算管理，并实行专款专用。

        水利建设基金的管理模式：建设单位申报计划，经过业务会审，由市水务局、财政局统筹安排年度计划,涉及基建立项的项目报发改局下达计划，计划下达后，根据项目进度,资金实行财政直接支付。深圳市水务局作为水利建设基金的主管部门，负责基金的项目计划安排、资金监管、项目管理和***检查。

        根据市水务局和市财政局提供的资料，2003-2006年我市水利建设基金共收入78 032万元，安排计划支出63 852万元，其中：市水务局安排计划并管理40 043万元，列入政府投资计划管理14 805万元，市政府会议纪要专项安排用于国家环保模范城市迎检9 004万元，结余14 180万元，结余18.17%。至2006年12月底，我市水利建设基金累积结余20 495万元，已于2007年相应增加安排了预算支出。在资金管理上，列入政府投资计划管理的项目资金，由市财政局按照政府投资项目的管理规定，实行直接支付；市水务局安排计划并管理的项目资金，由市财政局按照年度计划将资金拨付市水务局，再由市水务局根据项目计划及执行情况进行拨付。本次审计，主要以这部分资金管理和项目执行情况为重点进行审计，并从中选取57个项目进行延伸审计。

       二、审计评价

       我市地处沿海，风暴潮频繁，而且是全国七个严重缺水城市之一，随着深圳特区经济的高速发展，人口急剧增加，城市建设加速，对水务基础设施建设特别是防洪抗旱、供水保障等方面的要求不断提高。2003-2006年，我市水利建设基金共安排184个项目，项目金额54 848万元，主要用于投资或者补助水务前期规划工作、三防抢险和防洪排涝、水务工程安全达标、供水保障、水土保持和水环境整治以及水务科技信息化等工程建设方面。这些资金的注入，为水务基础产业的建设发挥了补充效应，取得了良好的社会和经济效益，对深圳市成为“全国水土保持生态建设示范城市”、“国家环境保护模范城市”以及获得广东省“城乡水利防灾工程建设”一等奖等起到了积极的作用。具体各类项目安排情况如图：

       根据市水务局提供的资料，被审计期间水利建设基金投入三防抢险及防洪排涝项目资金共22 140万元，占40.37%，主要用于修建防洪排涝和水毁工程、治理河道和排涝渠道、改造和改建水闸和阻水桥涵等，使特区内外、村镇100多个原有的易涝点基本得到根治，使157.2万人免受洪涝灾害的影响；投入水务工程安全达标4 830万元，占8.81%，用于水库除险、加固和安全达标，促进了市内、宝安区的小（二）型以上水库的安全达标、龙岗区小（一）型以上水库及40%小（二）型以上水库的安全达标；投入水土保持和水环境整治项目资金13 279万元，占24.21%，减少水土流失、河道淤积，种植水源保护林4.6KM²,增加蓄水库容540万M³；投入供水保障项目资金8 355万元，占15.23%，增加引水能力686万立方米/年，增加自来水供水能力1万吨/日，水源保障得到进一步提高；安排水务前期规划项目资金4 394万元，占8.01%，完成了一系列水务规划和项目前期工作，比如《深圳市供水水源规划》、《深圳市水土保持规划》等等，为深圳水务稳步发展发挥了重要的指导作用；安排水务信息化项目资金1 850万元，占3.37%，用于三防应急指挥系统、泵站自动化控制系统等信息化工程的建设，提高了防洪排涝、抢险救灾等工作的现代化、信息化水平。

       审计结果表明，深圳市水务局按照管理办法的要求，确定了水利建设基金项目申报程序，通过项目申报、考察评审、综合审议等程序确定年度水利建设基金的投放项目；规定了水利建设基金项目申请拨款程序和相应的制度，大部分资金根据项目进度做到了直接支付，保证专项资金的专款专用；建立水利建设基金、小农水专项资金项目管理系统，利用信息化手段，建立水利建设基金项目数据库进行管理；开展工程项目***管理，不定期开展专项检查和资金审计，分别完成对2002-2003年度和2004年1月-2006年9月水利建设基金投资项目的核查并及时纠正了核查中发现的问题，在本次审计期间，市水务局有关主管部门也对发现的问题及时督促有关单位进行了整改，内部控制和管理比较有效。但是在审计中，也发现了我市水利建设基金还存在项目执行不及时、资金沉淀、未按规定范围安排使用水利建设基金等影响管理和使用绩效的问题。

       三、审计发现的主要问题

       （一）项目执行滞后，计划完成情况不理想，资金有沉淀

       2003至2006年由市水务局计划管理的水利建设基金合计 40 042.60万元，截至2006年底已拨付资金26 230.13万元，累计完成比例为65.51%（详细情况见下列图表）。其中，2003年的计划至2006年底完成88.63%，仍有约12%未完成，2004、2005年计划至2006年底分别完成76.87%和61.03%，2006年当年计划仅完成26.73%。截至2006年底，市水务局水利建设基金专项资金结余累计15 236.63万元。

         1.审计发现，在历年安排的计划项目中，部分项目完成后存在资金结余，部分项目目前已无法执行，这些项目共结余资金   2 808.05万元，由于未及时进行项目调整和安排，已形成资金沉淀，影响了水利建设基金的使用效率。这些项目包括：

        2003年计划安排1 300万元的市防洪设施管理处布吉河、大沙河等河道清淤工程结余资金782万元、福民村茜坑河整治工程（观澜河堤维修）项目80万元和金湖清淤工程60万元、西丽水库水源保护工程结余资金25.5万元、布吉河拦污设施工程结余资金52.93万元、市局科技信息中心水务科研费结余30.02万元；2004年计划安排的深圳河湾污水珠江排放环境研究项目12万元、公明罗村水库除险加固项目55万元；2005年计划安排的三角楼河治理二期工程200万元项目、泵站技术改造费用150万元，小型水务工程规划设计费项目结余资金24.6万元；以及2006年计划安排的观澜河引水工程管理处观澜河大和水闸—清湖桥段河道整治工程900万元、大望村污水分散处理工程436万元。

       2.部分项目由于实施条件不具备未能实施。

        2003年和2005年计划安排的莲塘尾水库整治和配套设施建设两项目共350万元，由于莲塘尾水库在福龙公路施工区域内，需等到福龙公路通车以后才能实施。

        2004年计划安排131万元用于龙岗区松子坑水土保持实验示范基地建设项目，目前仅完成规划报告，由于规划中用于基地建设的土地用途未明确，大部分土地在城市规划中被列为公共绿化用地，并于2005年纳入了基本生态控制线的管理范围，是否能用于项目建设，还有待规划部门的答复，因此，该项目至目前还没能正式开始实施。

        以上资金结余481万元，虽然项目未取消，但目前项目实施的条件仍不具备，无法实施，也形成资金沉淀，影响了财政资金的使用效率。

        对以上两部分项目资金结余，市水务局应根据《深圳市水利建设基金筹集和使用管理办法》的规定，及时清理和调整水利建设基金的项目计划，安排使用结余资金，避免资金沉淀。

       3.部分项目执行滞后。

       审计发现，以下项目由于各种原因未及时实施，造成资金沉淀，也影响了水利建设基金的使用绩效：

       2003年计划安排的横岗南风坳、小坳、老虎坜水库的小（二）型水库除险加固项目105万元、炳坑水库主附坝整治工程、新安街道办翻身村排洪渠整治工程42万元、2004年计划安排的三洲田水库引水工程120万元、市节水办水量平衡测试工作123万元、深圳市麒麟山疗养院羊台山水库扩容改造工程85万元、市节水办的横岭污水厂中水回用工程100万元、2005年计划安排的深圳市水务工程质量监督站检测设备购置款51.6万元、2006年计划安排的水库安全达标建设资金500万元、水土保持项目资金  1 000万元等。

       市水务局应根据《深圳市水利建设基金筹集和使用管理办法》的规定，督促各有关单位及时执行项目计划，并根据实际情况调整计划安排。

       4.资金利息结余。

        市水务局2003年底前水利基金专户产生的利息与基建账户的利息合并核算和使用，2004年开始分户核算后至2006年水利建设基金利息收入119.05万元，截至2006年底水利建设基金专户与基建账户利息合计余额179.42万元，未安排使用。

       市水务局应及时清理水利建设基金利息，并将资金利息纳入专项资金管理，专款专用。

       （二）部分项目资金没有按照项目计划规定的用途使用

        2003至2004年计划安排给观澜河引水工程管理处茜坑水库水源保护区建设款项2 500万元，其中2 209.52万元按照市局文件用于水库扩建工程的征地补偿。由于水库扩建工程中已经专项安排了水库75米淹没线以下的征地补偿款，水利建设基金的款项是专项安排用于补偿由于水库扩建导致75米淹没线以上形成的孤岛、半岛山地的征地补偿款，但审计发现，从水利建设基金中支付的补偿款有839.71万元用于支付75米淹没线以下的征地补偿款，挤占使用了专项资金。

        深圳市防汛防旱防风指挥部办公室（深圳市三防办）将水利建设基金安排的三防应急预备费用于支出特区内“三不管”排水设施维护管理费用，2005至2006年合计支出44.82万元。根据合同条款，该费用属于排水设施日常清理维护费用，不符合《深圳市防汛防旱防风应急预备费使用管理暂行办法》第一条规定的三防应急预备费的使用范围。

       以上共计885万元项目资金的安排和使用，违反了财预字[1996]第435号《关于制发政府性基金预算管理办法的通知》关于“部门和单位使用基金时，应严格按资金渠道，在规定的开支范围与开支标准内使用，不得与单位其他资金和正常经费混淆，也不得擅自改变支出用途”的规定。

       市水务局应严格按照《深圳市水利建设基金筹集和使用管理办法》第七条“水利建设基金实行专款专用”的规定，督促基金使用单位按规定的用途使用水利建设基金。

       （三）部分项目资金未实行直接支付

        审计发现，水利建设基金2004年开始实行直接支付，截至2006年底，2004至2006年安排的水利建设基金中共有3 356万元没有直接支付给项目承建单位，而是拨付给项目建设单位后，再由建设单位支付使用。

       市水务局不能对该部分资金实施有效的监督，延伸审计中发现部分未实行直接支付的款项在建设单位出现资金结余或资金使用与计划项目不符。

       市水务局应按照水利建设基金申请拨款程序的要求，严格执行资金的直接支付。

       （四）项目配套资金不足

       在延伸审计抽查的57个计划项目中，存在18个项目的配套资金不足，占32%。根据水利建设基金计划，这18个项目计划总投资为5 163万元，其中水利基金计划投资2 120万元，应配套资金3 043万元，配套资金应占总投资59%。审计发现，这些项目完工后实际投资成本2 363.35万元，实际到位配套资金为505.15万元，仅占实际总投资21%。各项目实际总投资比原计划总投资额减少了54%，配套资金占总投资的比例也减少了38%。从这些项目可以反映水利建设基金项目申报的投资额及配套资金额都存在不实，削弱了水利建设基金对资金投入的引导作用。

       以上行为，违反了财基字[1990]50号《关于加强基础设施建设资金管理与监督的通知》第二条“对已确定的建设项目，各有关部门要按照财政基本建设支出预算、项目建设程序和工程建设进度拨付资金，建设项目中配套资金到位的比例不能低于财政资金的到位比例”的规定。

       市水务局应根据文件精神的要求，督促各水利建设基金项目如实申报和严格执行项目配套资金比例，并执行财基字[1996]145号《关于加强基本建设财务管理若干意见的通知》第三条的规定，对配套资金不落实或到位不及时的，可停止拨付财政资金。

       （五）部分项目安排不合理，不符合现行水利建设基金的使用范围

        2003至2006年水利建设基金的项目安排中，以下合计1 049万元项目的安排不符合水利建设基金的使用范围：2003年计划安排的水务信息网站维护费79万元、水务信息网站与科研150万元、供水调度信息化工程100万元，2004年计划安排的污水回用试验150万元、水土保持实验示范基地建设131万元和水量平衡测试工作经费300万元、2003和2004年分别计划安排市局科技信息中心水务科研费71万元和68万元。

       市水务局在2004年未经水利建设基金计划安排程序支出水利建设基金利息，其中拨付120万元作为水利建设项目管理费，72.36万元用于办公自动化系统建设。不符合《深圳市水利建设基金筹集和使用管理办法》的规定。

        以上共计1 241.36万元项目资金的安排和使用，违反了《深圳市水利建设基金筹集和使用管理办法》第六条关于水利建设基金使用范围的规定。

       市水务局应严格按照管理办法的要求，保证水利建设基金按规定的用途使用。

        四、审计发现的其他问题

        审计发现，水利建设基金使用基层单位还存在以下问题：2005年南澳街道枫木浪沙坑引水工程计划安排100万元，街道在结余的项目资金中于2005年7月支付水务所工程管理费共计14万元，计提比例4%，存在违规计提工程管理费的行为；2003年三洲田水库管理处引水渠道维修工程计划安排100万元，工程完工后，其中的电站压力管改造工程根据龙岗区水务局工程管理科审定的工程造价67万元，管理处支付工程款63万元，2004年2月，龙岗区工程造价管理站出具该工程的工程结算审核书，工程审核造价应该为51万元，造成超付工程款12万元。

       对于以上问题，市水务局已下发整改书督促区、街道各级单位查明原因，进行整改，并已收回违规计提的工程管理费。

       五、审计建议

       （一）市水务局应进一步建立和完善水利建设基金的申报评审、计划管理和***验收制度，严格按照《深圳市水利建设基金筹集和使用管理办法》的规定安排和管理使用水利建设基金，对水利建设基金项目的执行情况进行***管理和考察，及时调整计划安排和资金投放，进一步提高水利建设基金的管理和使用绩效。

        （二）建立和完善水利建设基金项目库和评审专家库，对基金项目的评审、实施和管理，建立相应的实施规范和评价标准；针对水利建设基金计划项目，建立健全档案资料管理制度，为水利建设基金项目的管理和监督提供必要的数据保证。

        （三）严格按照项目计划，保证资金专款专用和按项目使用。提高项目库的科学性、完整性，避免项目多头申请，防止专项资金和预算资金的重复安排。

       （四）建议通过社会招标方式，聘请中介对实施项目进行***审核，考核水利基金是否专款专用、项目进度是否真实有效、项目资料及相关信息是否完备；建议水务局建立检查监督专门机构，对水利建设专项资金的管理、使用，按照“专家评审、社会公示、政府决策、绩效评价”的模式进行全方位督察监督。