开四停四管理措施背后有何考量实施后有何效果

2018年4月16日，交通高峰期的广州工业大道，不少外地牌照车辆在通行。

《广州市公安局交通警察支队关于非广州市籍中小客车通行管理措施的通告（征求意见稿）》（下称《通告》）正式公布后，引发公众关注。如何既保障权利、又兼顾公平，在精准管控与降低影响之间找到最大公约数？非广州市籍中小客车驶入市中心区需“开四停四”的背后有着怎样的考量？

18日，记者就相关问题采访了公安交警部门负责人、专家以及人大代表。

实施预期

实现外地车临时通行和调控“双赢”

据了解，广州在制定调控政策时充分借鉴了北京、上海的相关经验。目前，国内北京、上海、贵阳、石家庄、天津、杭州、深圳7个城市实施了中小客车总量调控政策，并于2002年起相继出台实施车辆通行管理措施，规范本地化运行的外地车。

《通告》作为《广州市中小客车总量调控管理办法》相配套交通管理措施，其目的是进一步巩固调控政策所取得的成效，并尽可能地减少对正常在广州市中心区临时通行的外地车的影响。

公安交警部门通过对在广州通行的外地车辆的大数据分析，结合相关专业交通研究中心研究成果，为精准管控以异地上牌本地使用方式规避广州市中小客车总量调控政策的车辆，并尽可能地减少对周边地市车辆往来广州的影响，最终确定“开四停四”方案。而国内也有实施了类似措施的城市。

公安交警部门通过大数据研判，预计未来“开四停四”措施正式实施后，九成以上的外地车（即正常通行的外地车）不会受到影响，能实现保障正常使用外地车临时通行、精准管控确保调控成效“双赢”的效果。根据预估，政策实施后，管控区域外地车每天将减少约10万辆，其中高峰期减少约2万辆。

现状解读

4年半内本地化外地车增363％

自2012年7月1日零时起，广州市对本市行政区域范围内中小客车试行增量配额指标管理。试行一年后，《广州市中小客车总量调控管理办法》（以下简称“调控政策”）于2013年7月1日起实施，有效期五年，将于2018年6月30日有效期届满。

数据显示，自调控政策实施以来，广州累计减少中小客车增量约98万辆，中小客车快速增长的态势得到有效控制。

然而，在调控政策实施期间，受低中签率和不菲的竞拍价格影响，中心城区以异地上牌本地使用方式规避广州市中小客车总量调控政策的车辆数量激增。该部分车辆从2013年6月调控政策正式实施前的9万多辆增加至2017年12月的44万多辆，激增363％。

通过对外地车通行情况进行***监测，据研究机构分析，本地化外地车的通行特征不同于临时进入广州通行的外地车，虽然它的数量不到外地车的一成，但在中心城区其出行量却占了外地车出行量的七成。

另一项数据显示，工作日平均每天在广州市中心区出行的外地车约46万辆，其中本地化外地车约24万辆，占外地车的51．56％。以晚高峰期间为例，路面通行的10辆车中，约有3辆是外地车，其中2辆是本地化外地车。

异地上牌本地使用的车辆从2013年6月调控政策实施前的9万多辆增加至2017年12月的44万多辆，激增363％。

以晚高峰期间为例，路面通行的10辆车中，约有3辆是外地车，其中2辆是本地化外地车。

本地化外地车数量占比不足外地车一成，出行量占比却达七成。

根据预估，政策实施后，管控区域外地车每天将减少约10万辆，其中高峰期减少约2万辆。

专家对政策总体实施效果满意度不高，一般满意约占51．7％，不满意约占48．3％。79．41％的专家认为广州迫切需要配套实施外地车管控措施。

认为有必要实施交通管控政策的市民占67．37％。其中，有小汽车的市民支持比例为70．5％；没车但准备买车的市民支持比例为63．4％；不打算买车的市民中支持比例为***．4％。

调查

有车和无车市民

对管控政策态度基本一致

《广州蓝皮书：中国广州城市建设与管理发展报告（2017）》中，广州大学广州发展研究院课题组发布的《广州市中小客车总量调控政策实施效果评估与建议》指出，在出行数量方面，2016年6月“本地化外地车”达到35．5万辆；从使用强度来看，“本地化外地车”出行总量约占外地车总出行量的46％，占进出中心城区出行总量的16．8％；在使用范围方面，中心城区15条主要干道晚高峰外地车比例达到15．6％。照此发展，这些新增的外地车将抵消广州市实施调控政策所减少的增量，削弱调控政策实施效果。

课题组分别从专家和市民两个层面开展中小客车总量调控政策实施效果满意度调查。课题组发现，专家对政策总体实施效果满意度不高，一般满意约占51．7％，不满意约占48．3％，不满意的主要原因是认为政策只控制了本地中小客车增量，实际运行的中小客车数量增长较多，未达到政策预期目标。79．41％的专家认为广州迫切需要配套实施外地车管控措施。

在市民满意度调查中，课题组发现，市民对政策继续实施支持率为***．1％，超四成市民认为政策内容需要进一步完善并配套其他政策。

认为有必要实施交通管控政策的市民占67．37％，其中，有小汽车的市民支持比例为70．5％；没车但准备买车的市民支持比例为63．4％；不打算买车的市民中支持比例为***．4％。从中可以看出有车市民和无车市民对实施交通管控政策态度基本一致。

观点

暨南大学公共管理学院副教授陈玉梅：

政策制定应实现社会公平正义

有专家认为，出台实施调控政策配套措施也存在一定难度和风险。暨南大学公共管理学院副教授陈玉梅认为，随着粤港澳大湾区顶层规划呼之欲出，以及珠三角区域一体化将迎来全新发展阶段，如果广州在地域范围和通行时间上“一刀切”限制外地车进入广州，将会导致周边城市与广州之间交通不便，不利于经济社会发展。

“从另一个角度而言，调控政策配套措施的实施也会增加广州牌号的‘含金量’。”陈玉梅表示，一些本地化外地车车主以及部分有购车计划的车主或出于一劳永逸的想法，直接竞购广州牌号，导致其需求增长，从而使竞拍价格在短期内出现较大幅度的波动。“从近年来的竞拍价格走势可以看出，每逢舆论盛传‘外地车管控政策出台’，几乎都会对该时期的牌号竞拍价格造成影响。”

“公平正义是人民群众获得安全感和幸福感的重要保障。”在陈玉梅看来，作为配套措施的外地车管控政策久未出台，不仅会削弱调控政策本身的实施效果，还会对政府的公信力带来不良影响。本地化外地车长期在广州享受与本地上牌车辆同等通行权利，对参与配额调控上牌市民来说势必造成不公，久而久之会降低政府制定政策的公信力，或会增加后续新政策实施的社会阻力。因此，政府应对政策的制定、实施及效果进行审视、评估，使政策在制定及实施过程中做出必要调整，减少不公平，实现社会的公平正义。

全国人大代表朱列玉：

“开四停四”呼应群众关切体现人性化

近5年来，广州市公安交警部门共收到相关调控政策配套措施的人大建议和政协提案21份。2016年以来，广州12345政府服务热线接到群众相关诉求170余件，要求出台管控措施的呼声较高。

全国人大代表、广东国鼎律师事务所主任朱列玉认为，广州“限牌”的目的并不是要靠拍牌来赚钱，而是限制车辆的使用，让真正有需要的人可以使用。然而，近年来，大家普遍反映“限牌”却没配套交通管理措施，那限牌有何意义。“公安交警部门及时采取措施，呼应人民群众的关切，是值得肯定的。”

《通告》核心内容是“开四停四”管理措施，即：非广州市籍中小客车（含临时号牌车辆）驶入广州市中心区连续行驶时间最长不得超过4天（自然日），再次驶入须间隔4天（自然日）以上。在朱列玉看来，这一措施既体现了执法人性化，又考虑到广州作为省会城市的现实，保障广州与其他城市之间政务、商务等活动。“一般来说，4天的时间大部分事情都能办完。即使因特殊情况事情没有办完，还有很多办法可以予以解决，并非措施一出来，大家就没法办事了。”

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