重塑乡村经济和治理格局——四川乡镇行政区划和村级建制调整改革调查

2019年初，四川省谋划和启动了一场涉及面广泛、群众关注、影响深远的重大基础性改革，即全省乡镇行政区划和村级建制调整改革（以下简称“两项改革”）。

改革至今，四川全省乡镇（街道）从4610个减至3101个，减少1509个、减幅达32.7%；建制村从45447个减至26369个，减少19078个、减幅达41.98%，社区及村民小组也进行了相应调整。

四川为什么要进行“两项改革”？改革想达到什么目标？如何顺利推进？效果怎样？带着这些问题，记者近日走访了四川多个不同自然条件、不同发展进程的市县乡村，剖析四川这场动静不小的改革。

改革势在必行

记者在四川调研提到“两项改革”，多名干部群众一致表示，“这是一件多年想干的大事，这次终于干成了！”

4610个，这是改革前四川省的乡镇（街道）数量，位居全国第一。四川乡镇平均人口和面积分别为全国平均水平的51.7%、44.2%，不同乡镇的经济实力也存在不小差距，乡镇整体呈现“数量多、规模小、分布密、实力弱”的特征，近年来农村人口“空心化”、产业“空壳化”、“三留守”现象突出。

绵阳市三台县三元镇龙吟村由原先的龙吟、龙居两个村合并而成。村党支部书记张永成告诉记者，“过去两个村都不大，先不说产业上各自发展，就连栽根电线杆都会发生矛盾，修水渠、修机耕道等工作都不好开展。现在合并1年多，村里已经修建了1座桥、5公里长的村道，硬化了3公里长的U形水渠，还正在统一规划产业发展”。

“行政区划是一种独特的空间资源、行政资源、组织资源和政策资源，在国家治理体系和治理能力现代化建设中具有框架性、基础性作用。”四川省委书记彭清华对记者分析，长期以来，四川镇村数量过多，束缚了乡村发展手脚，推进“两项改革”正是省委结合四川省情实际贯彻落实党的十九届四中全会精神，作出的一项打基础、系全局、利长远的重大部署。

的确，四川原有的区划设置已经导致管理架构无法适应现代化治理的要求。

四川省相关部门经过广泛深入的调研，分析归纳出了不适应现代化治理的几种表现：一是稀释了公共资源，四川是全国乡镇一级财政投入总量最高的省份之一，但平均到每个乡镇则是全国最低；二是增加了运行成本，乡镇工作人员工资和行政运行经费较高，但人均服务人口数量远低于全国平均水平；三是降低了服务效能，由于乡镇数量多，人员编制有限，乡镇干部往往身兼数职，难以实现专业化、精细化、高效化。

改革势在必行。四川省委副秘书长、政研室主任、改革办常务副主任唐文金介绍，从乡村发展、治理和民生的内在要求看，改革是***难题的关键一招。为此，四川省委将“两项改革”纳入全面深化改革“总盘子”系统研究、谋定后动，蹄疾步稳地做好这篇改革大文章。

顺势顺向而为

四川下定决心开展“两项改革”，但接下来面临的关键问题是，怎么改？

“关键是要坚持顺向优化乡镇区划版图，而不是简单地对着地图‘画圈圈’。”四川省民政厅副厅长胡建林介绍，所谓“顺向”，就是把握好当地的历史文脉、现实条件、发展趋势和群众愿望，顺应人口、交通、经济流向，顺应群众对美好生活的向往。四川地域广阔、地形复杂，必须遵循实事求是原则，宜留则留、宜并则并、宜撤则撤、宜改则改。

成都市大邑县出阳江镇与斜源镇的合并过程就充分体现了“顺向”原则。大邑县民政局副局长袁涛介绍，当时把斜源镇合并进出阳江镇，是因为出阳江地域更加开阔，而斜源镇地处狭窄的沟谷地带，镇政府所在地已无法扩展，就连修停车场的空间都没有。但与此同时，斜源镇盘石村并没有合并到出阳江镇，而是并进紧邻的新场镇，因为该村村民以前上学、赶场都是去新场镇，联系更紧密，所以趁这次改革做了彻底调整，村民们都很满意。“相比出阳江镇，我们村祖祖辈辈都与新场镇联系更紧，感情上也更近，所以大家都很乐意并进新场镇。”盘石村村民罗智勇对记者说。

记者调研采访时发现，这样的“顺向”操作在改革过程中可以说是无处不在。可以总结为以下几种模式——县城周边的镇村往县城并，交通闭塞的往交通便捷的地方并，公共服务配套差的往配套好的并，经济欠发达的往经济较发达的并，自然条件差的往较好的并，山上的往山下并，沟里的往沟外并，地质灾害隐患较重的往安全的地方并……

“两项改革”大刀阔斧，涉及面非常广泛，如何顺利推进可是个大问题。而四川给出的答案是，只向改革要效益，不与基层争利益。

“在启动改革之前，我们就做了大量调研，并在一些县市试点，摸清各方诉求。”四川省民政厅相关负责人告诉记者，“群众最担心的是办事上学看病不方便，干部最担心的是不能得到妥善安置，地方政府最担心的是财政资金会减少。”

针对这些事关切身利益的问题，四川省明确提出“五个不”和“三不变”要求。在乡镇行政区划改革方面坚持“五个不”政策，即乡镇编制不上收，财政转移支付不减少，基础设施建设不削弱，基层公共服务不降低，干部安排不悬空；在村级建制调整改革中，明确农民享受的惠民政策不变，农村土地和林地等权属不变，农业经济利益关系不变等。还特别强调，不拆迁农房，不在农民的土地权益上打主意。

正是秉承这些原则，四川各县（市、区）根据本地实际情况和群众需求，在新设的村里设置便民服务代办点，细化代办事项清单，落实事项办理责任人，打通便民服务“最后一百米”。建立与服务人口更相匹配、更精准的公共服务体系，确保“学照上、病照看、场照赶、事照办”。

绵阳市三台县塔山镇由3个镇合并而成，塔山镇党委书记吴运波说，当地群众最关注的就是上学问题。合并后一些学生的上学路变远了，塔山镇摸底调查发现全镇2677名学生中，1230人有乘车需求，于是为全镇中小学提供“私人定制”式的乘车服务，实现行政村全覆盖。塔山小学4年级学生熊夏星的家距学校约4公里，她高兴地告诉记者：“现在放学有专车接送，直接到家门口，方便又安全，家长不用担心我们了。”

镇村合并后所辖面积变大，如何保证群众办事的便利性？巴中市巴州区副区长周永红说，不用慌！在前些年脱贫攻坚时，山区交通条件已有较大改善，而这次改革中，考虑到山区交通条件仍有差距，所以巴州区采取了3项措施：一是安排乡镇领导带队定期驻守原乡镇；二是设置具有同样法律效力的“行政审批专用章”；三是乡镇各职能部门定期走村入户提供服务，让群众真正实现不出远门能办事。

拓宽发展空间

经过两年探索实践，四川全省乡镇和建制村数量大“瘦身”，改革“前半篇”任务基本完成。

镇村数量做“减法”不是目的，扎实推进“后半篇”工作，做好把改革成果转化为发展红利和治理实效的“乘法”才是目标所在。

改革成效如何？“后半篇”文章做得怎样？乡镇的发展变化最有发言权。

今年开春以来，彭州市桂花镇上的民宿一直很火，几乎天天爆满，必须网上提前预订。镇长周煜告诉记者，这得益于“两项改革”中桂花镇与原磁峰镇“合二为一”。

桂花与磁峰两镇隔溪相望，绿水青山，都小有名气，前者的“桂花土陶”已有数百年历史，后者的“磁峰白瓷”可追溯到北宋。虽然都依托陶瓷产业发展文化旅游，但分属两镇。小溪虽浅，但为“界河”，往来受限。2019年底，磁峰并入桂花。“两镇由此迎来发展转机。”周煜说，“一条绿道连通两岸，一起规划，一起打造，发展空间大多了，呈现给游客的内容、项目更丰富了，游客自然就多了。”短短两年间，已成为打卡热点。

两镇合并如此，两村合并亦如是。绵阳市安州区桑枣镇齐心村由两个村合并而成。村党总支副书记陈远江告诉记者，两个村以前都利用当地蝴蝶谷自然风景发展乡村旅游业，但那时一景两村，各自为政，严重制约了景区的进一步发展。合并后齐心村对景区进行了整体规划和打造，旅游业态明显提升，现在每到节假日游客就爆满。

旅游景区在改革中连成了一片，特色产业在改革中也扩大了规模。泸州市纳溪区以盛产特早茶闻名。初夏时节，连绵起伏的茶园里茶农三五成群，正在采茶。以前茶叶种植基地零星分布于梅岭、应石等6个村，无法适应现代茶产业规模化、集约化发展趋势。改革后6个村整体合并，新的梅岭村占地46平方公里，标准茶园突破6万亩，规模效应很快显现出来。村里的龙头企业——四川凤岭茶业有限责任公司董事长周世庆告诉记者，“村子合并前，公司3000多亩茶园分布在几个村里，组织生产、采摘都不方便。合并后，公司茶园面积增加到约5000亩，而且连成了片，管理方便多了”。宜宾市叙州区李场镇、古柏镇、隆兴乡都种植油樟，本次改革“三镇合一”，这片号称“世界樟海”的现代油料产业园核心区有望迎来跨越式发展。

记者调查发现，“两项改革”带来的初步变化可以概括为4个字，即“减量提质”，镇村数量大幅减少，而经济社会发展质量大幅提高。乡村产业规划发展难题正被逐步***。

改革前，四川乡村多而弱、产业发展小而散，长期制约着乡村发展。镇村“多合一”促进了一批现代农业园区发展。一些产业基础较好的镇村有机整合后，加速特色产业集中连片、适度规模发展。

绵阳市安州区委副书记马建光对记者表示，过去镇村之间联系少，你种柑橘我种桃，面积都不大，结果都成不了气候。安州区花荄镇党委书记姜伟说，“一村一品”对于过去的小乡村根本没有优势，一个村一般只有一两千亩地，东一块西一块不成规模，但合并之后可联动的面积就大多了。

“两项改革”后，四川乡镇平均面积由106平方公里增加至156.7平方公里、增幅达47.8%，平均户籍人口由1.8万人增加至2.93万人、增幅达62.7%；建制村平均面积从10.7平方公里增至18.3平方公里、增幅达71%，平均常住人口由877人增加至1512人、增幅达72.4%。

激发干部活力

“两项改革”也解放了基层干部，使基层基础得到巩固，这在四川各级干部中已形成共识。

巴中市巴州区水宁寺镇党委书记何劲松说：“以前选村干部不是‘选’，是‘求’，因为收入太低没人愿意干，有能力的、年轻力壮的宁愿出去打工。现在村干部月工资从1730元涨到3140元，还有机会被选拔到乡镇当干部，平台更大了，这个岗位吸引力大大提高。”

水宁寺镇龙台村党总支书记李楚雄告诉记者，这次村庄合并重新选举村委时，他这个职位有4个人竞争，另外4个村委职位有30多人竞争，有好几个人专程从广东、福建等地赶回来参加竞选。

镇村合并后所辖面积增加、人口增多、待遇提高，基层干部工作积极性明显提升，工作专业性更强，干事创业的劲头更足了。

绵阳市三台县潼川镇解放村由解放、光明、林茂3个小村合并而成。村党总支书记邓建超以前是光明村党支部书记，“以前月工资是1430元，这个收入水平让人没法专职，还得干些别的养家，村里工作只能顺带做。现在不同了，每个月工资3000多元，精力可以都放在村里工作上。”他说，目前村里准备打通原先三个村之间的“断头路”，利用紧邻县城的优势进一步发展乡村旅游。

“两项改革”后，四川各乡镇行政和事业编制干部平均从37.6名增加到59.9名，比改革前增加了22.3名；村党组织书记平均年龄下降3.9岁，大专以上学历人员占比提高7.1个百分点。镇村干部人少事多、老龄化、文化水平偏低等长期存在的问题得以化解，在没有增加财政总支出的情况下，干部待遇得到较大幅度提高。

绵阳市安州区改革后，全区村级干部人均基本薪酬每年增加1万元，增幅达45%以上。区里为村干部制定详细安置方案，一些党性觉悟高、产业发展能力强的村级干部，予以留任；热心村级事务、群众威望高的离职干部，有的安排到专业合作社工作，有的安排到乡村振兴专员、社区治理专员等过渡性岗位；对有就业创业意愿的离职干部，给予就业培训、政策扶持和创业指导等。

盘活闲置资产

“两项改革”还盘活了乡村的沉睡资源。三台县副县长代贵虎告诉记者，以前乡镇的机构设置都是“标配”，比如卫生院、养老院、学校，还有七站八所等，随着城镇化进程推进，情况已发生很大变化，有些机构工作量已不饱和，大量机构房产闲置。这次“两项改革”之后，包括办公用房在内的很大一部分公有资产空置出来，四川省通过改作公益用房、支持产业发展、市场化处置变现等方式，提高了闲置资产使用效率。

大邑县原斜源镇紧邻西岭雪山风景区，被撤并到出阳江镇后，镇里通过招商引资盘活原政府办公楼、集体商铺等公有资产1.2万平方米，发展民宿、文创等产业项目22个，丰富产业发展载体。出阳江镇党委书记金玉良讲了这样一组数据：“斜源镇被撤并后，腾出来的房产为发展旅游业拓展了空间，老场镇更加繁荣。2018年这里还没有一家民宿，2020年已有酒店、民宿70多家。2020年在疫情影响下，仍然接待游客40多万人次，旅游综合收入1.2亿元，与2019年相比增幅达33%。”

绵阳市安州区塔水镇由塔水、宝林、清泉三镇合并而成，此前都分别按标准配有养老院、卫生院、学校等机构。原宝林镇可安排120人入住的养老院，改革前偌大的院子只住着几位老人；相距百米的原宝林镇卫生院有24名医护人员，每天也没几个人来问诊看病。塔水镇镇长陈世勇介绍，三镇合并后，镇里决定利用原宝林卫生院、养老院建设“医养中心”，既能利用闲置资源，又为农村普遍存在的养老问题找到一条新路径，还解决了卫生院生存和发展难题，是一件多赢的好事。“医养中心”刚创办两个月，已接收15位老人，还有不少人前来咨询。

绵阳市安州区齐心村两村合并后，腾空的300多平方米房屋成了村里的“宝贝”。村里利用它们创办土特产展示馆和传统工艺手工作坊，吸引大量游客，带动了当地土特产和手工制品的销售。陈远江说，多亏了老村委会这个现成的房屋，如果建造新房，要投入几十、上百万元的资金，还有土地审批等多道环节，不是件容易的事。

数量调减、布局调优、成本降低、效能提高，资源要素进一步优化，乡村经济和治理版图得以重塑，以“优化资源配置、提升发展质量、增强服务能力、提高治理效能”为重点内容的改革“后半篇”文章正在持续推进，四川“两项改革”真正激活了乡村治理的一池春水。 （经济日报记者 钟华林 原载2021年6月23日《经济日报》）