数字化转型背景下上海详细规划信息化管理实践

2023年3月，自然资源部印发《关于加强国土空间详细规划工作的通知》（自然资发〔2023〕43号）（以下简称《通知》），对国土空间详细规划的编制和管理指明了工作方向。其中，针对详细规划信息化管理，《通知》提出要加快推进规划编制和实施管理的数字化转型，依托国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”系统，按照统一的规划技术标准和数据标准，有序实施详细规划编制、审批、实施、监督全程在线数字化管理，提高工作质量和效能。

信息化管理对提升详细规划管理水平具有重要意义，《通知》对未来详细规划数字化转型提出了工作方向。

一直以来上海在详细规划管理方面，始终围绕自然资源部工作要求，探索实践通过数字赋能，支撑详细规划管理提质增效。

1.  通过信息化管理顶层设计，

加快推进规划编制和实施管理的数字化转型

《通知》提出，推进详细规划编制数字化转型，主要目的进一步提高规划管理效能。上海多年来坚持通过信息化、数字化方案，助力详细规划制度创新化、审批高效化、管理精细化。

2008年起，上海在推动控制性详细规划（以下简称控详规划）管理的体制优化建立之初，同步确立了控详规划信息化建设与应用的工作目标，以建设“一个统一信息平台”为核心目标，实现“应用、展示、监测、辅助决策”四位一体功能，体现“全覆盖、全要素、全过程、全关联”四个特点。主要体现在：一是全面支撑控详规划承上启下的主导性功能。通过信息化建设，使控详规划编制与管理能够衔接上位规划的控制要求，同时适应指导、管控土地出让和建设项目规划管理的要求。二是强化控详规划的科学性和权威性。从规范数据类型统一要求、强调数据统一标准来看，通过信息化建设实现各类型的控详规划数据在编制阶段、审批阶段、批后阶段的循环式衔接，实现指导土地和规划管理的作用。三是提高控详规划编制和审批管理的效率。通过控详规划审批管理平台、控详规划编制软件等工具的开发，强化统一管理、统一标准，支撑并提高控详规划编制和审批管理的效率。

近年来，随着上海2035总体规划的批复，落实《*** ***关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，上海进一步探索了通过数字化赋能，促进详细规划管理质量和效率再提升。根据上海市委市政府《关于建立上海市国土空间规划体系并监督实施的意见》，《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》等文件要求，同步完善业务管理和信息化赋能要求。按照实现业务生态和信息生态的“两态融合”的要求，促进规土深度融合和革命性业务流程再造。2021年建成“三个一”系统，即一张蓝图、一个平台、一套数据，形成上海市规划资源管理信息化核心体系，有效支撑了控详规划管理的创新转型。

2.  织就“一张蓝图”，建设“一个平台”，

加强国土空间规划传导，保障上海详细规划管理提质增效

《通知》对国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”系统的建设提出了明确要求，强调了统一规划技术标准和数据标准，强调了全程在线数字化管理。上海在详细规划管理方面，通过“三个一”系统基本实现上述要求，具体内容如下：

（一）   以“一张蓝图”统领规划管理

为充分发挥详细规划在国土空间规划体系中承上启下的关键作用，将总体规划确定的各项目标、指标和要求向下传导落实到详细规划，上海市规划和自然资源局在既有的“全覆盖、全要素”控详规划数据库基础上，进一步整合规划、土地的数据，构建了动态更新的“一张蓝图”（空间数据库）。

“一张蓝图”是城市规划、建设、管理的目标集成，包括规划、土地、资源、项目等各类管控要求和基础数据。通过“一张蓝图”，实现顶层做全规划、中层做细计划、底层做实项目的总体要求。

规划方面，统筹“总体-单元-详规”三个规划层次，通过“目标（指标）-策略-机制”的逻辑框架，将四条控制线、指标体系、城市设计三位一体的管控要素作为各级规划的编制内容和成果载体，结合空间规划体系逐层落实，最终依托详细规划编制与土地出让和建设管理相衔接。计划方面，严格国土空间用途管制，将空间的管控和服务并举。整合各类用途管制依据，优化用途转用审批、许可程序。项目方面，在“一张蓝图”基础上建设“多规合一”业务协同平台和项目实施库，提升项目生成的质量和效率。

（二）   夯实全程在线数字化管理，建立“大规划”系统

2019年起，衔接国土空间规划体系的建立和局信息化建设的高点定位要求，进一步完善管理平台，建立“大规划”系统，融合整合国土空间规划体系各层次、各类型的规划编制、管理、审查功能。按照《通知》要求，构建了“评估—编制—审查—实施”的闭环管理。

在规划评估板块，以国土空间规划指标体系和模型分析，建立现状运行体征与后续管理决策的动态反馈机制，实现规划实施评估到管理决策之间的打通；在规划编制板块，通过数据治理与应用优化实现主动服务，提升编制报审程序环节的完整性与成果质量的规范性，夯实国土空间数字大底层；在规划审批板块，重点通过机器服务及算法辅助实现业务流和数据流的同步，通过带图审批和全程规则转译强化审批管理的时效性与科学性；在规划实施板块，加强规划管理系统与项目及土地审批系统的衔接，通过建立空间要素管控层，明确管控要素的规则。

（三）   统一规划技术标准和数据标准，支撑管理规程全面优化

上海市规划和自然资源局自2020年初起开展全面优化本市详细规划管理流程、提升审批效能的管理制度改革工作，同步试点实践，以《通知》中明确的“编制能实施的规划”、“能用管用好用的规划”为导向，制定形成《关于进一步简化优化本市详细规划管理流程，提升审批效能的指导意见》等一系列新文件。

工作过程中充分考虑局信息化建设顶层设计对控详规划管理的助力作用，依托信息化管理平台，通过统一底图、统一规划、统一管理、统一标准，进一步精简审批流程、优化市区分工、提高审批时效，具体如下：

一是统一底图，通过信息化平台建设，实现事前事中事后底图统一管理。控详规划启动编制，新建计划时，需完成基础要素底板工作，实现在统一的地形图、地籍图、原规划数据的基础上开展控详规划编制工作；控详规划编制过程中，草案审核和规划上报审批阶段，通过系统上传GIS入库文件，实现和系统数据的一键比对、智能审核；控详规划批复后，依托信息化手段实现“三个自动”，一键完成即批后自动入库、自动文印、自动信息公开。入库文件统一纳入“一张图”管理。

二是统一规划，实现国土空间规划体系上下衔接，确保控详规划编制质量。通过信息化平台的智能辅助审查功能，实现上位规划的核心指标和管控要求向下传导，控详规划编制过程中，多项规划指标（如住宅建筑规模、公共绿地面积等）和单元层次规划的指标进行对比，如出现不一致的，发出预警提示。减少审查人员在纯技术性比对所花费的时间，有更多精力关注规划的社会性、美学性等空间品质问题。

三是统一管理，通过“大规划”系统规范控详规划管理流程，助力控详规划管理提高效率。依托“大规划”系统，市、区在平台上共同推进详细规划管理工作，所有环节实现“云受理、云审批”，全面开展无纸化报件，系统上传材料作为控详规划编制审批的唯一成果，有力保障了控详规划项目的编制效率和成果统一；规划编制过程中，市、区共商项目全过程通过“大规划”系统“备忘录”功能予以记录，确保全流程要求明确、时效可控；通过“大规划”系统开展“云监督”，市、区共商约定的项目推进时间安排，录入系统，通过“红黄绿”灯提醒办件效率，保障项目按时推进。

四是统一标准，控详规划成果规范和入库标准纳入“大规划”系统，根据《上海市控制性详细规划成果规范（2020试行版）》，在“大规划”系统中，建立入库成果质检功能，在平台上实现详细规划成果规范自动比对。控详规划上报审批前，设计单位自行开展入库文件智能审查，通过后方可上报审批，确保入库文件的图文一致性和标准适应性。

本次《通知》的印发，对详细规划数字化转型提出了明确要求，为未来各城市进一步优化详细规划信息化系统建设提供了顶层政策依据。上海控详规划管理历次改革探索中都和信息化系统建设密不可分，通过“数字赋能”助力规划管理不断提质增效。在数字化转型背景下，上海在规划信息化管理中仍有许多内容可以进一步提升实践。未来上海将继续秉持以用促建、问题导向的思路，不断提高详细规划的数字化管理水平和动态适应能力。