从旧兼从轻适用规则应如何理解

　　《行政处罚法》第三十七条规定：“实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。”

　　法不溯及既往、从旧兼从轻是基本法理。《立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”但是，在行政法领域，从旧兼从轻一直是法律空白。2021年修订的《行政处罚法》第三十七条填补了这一空白。

　　目前，我国立法实践中修改法律法规的形式主要有以下两种：

　　一是以修订的方式对法律条文进行全面修改，重新公布法律文本以替代原法律文本。如2014年修订的《环境保护法》，2015年修订的《大气污染防治法》，2020年修订的《固体废物污染环境防治法》等。

　　二是以修正的方式对法律的部分条文予以修改，并以修改决定的形式公布，具体形式是修改决定之后附修正本，将原法律根据这一决定作相应的修改并重新公布，这是我国法律修改最重要的形式。如2017年6月27日修改的《水污染防治法》就是采用这种形式。

　　需要说明的是，2021年12月24日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过的《噪声污染防治法》既不是对《环境噪声污染防治法》的修订，也不是对《环境噪声污染防治法》的修正。而是新颁布的一部法律。

　　采取修订形式修改的法律，由于修改的内容较多，涉及法律原则、制度的修改，一般是重新规定法律施行日期，如新修订的《环境保护法》第70条规定：“本法自2015年1月1日起施行。”各条文的施行时间完全一致。

　　以修正形式修改的法律，只规定修改决定的施行日期。这种情况下，施行日期对没有修改的部分不适用，未修改的部分仍然适用原法规定的生效日期，如2016年6月27日《关于修改〈中华人民共和国水污染防治法〉的决定》中修改的条文“自2018年1月1日起施行”，而未修改的条文仍然是“自2008年6月1日起施行”。

　　判断新法与旧法，并不能简单地看其修改日期，还要看其修改方式是修订还是修正，对于修正的法律法规而言，应看被适用的具体法律条文是否修改，进而确定其生效日期。

　　实践中，违法行为发生的时间与作出行政处罚决定的时间一般并不一致，有的情况下可能两者间隔较长。行政机关实施行政处罚，适用当事人违法行为发生时的法律、法规、规章。这在一般情况下，不会出现争议。但是，如果当事人违法行为发生时的法律、法规、规章，在行政机关作出行政处罚决定时发生了变化，如被修改或者废止，此时就产生了问题：是适用违法行为发生时的法律、法规、规章，还是适用行政处罚决定作出时的新的法律、法规、规章？对此，需要予以明确。

　　从旧兼从轻中，从旧是原则，从轻是例外。这里的“旧”，是指在上述情形下，被修改或者废止的“旧”的法律、法规、规章。从旧体现了法不溯及既往的基本法理，包含了不得要求公民遵守还未制定的法律的精神。

　　从轻规则，首先是从新，即适用行政处罚决定作出时的法律、法规、规章，而不适用已经被修改或者废止的违法行为发生时的法律、法规、规章。适用从轻规则，是对从旧规则的突破，必须符合一定的条件，即新的法律、法规、规章规定的行政处罚更轻或者不认为是违法不予行政处罚，对当事人更为有利。这与《立法法》的相关规定是一致的。

　　此外，还需要说明三个问题：

　　一是行政管理具有一定特殊性，对违法行为的认定和处罚，往往除了需要依据法律、法规、规章外，还需要依据大量更低层级的规范性文件、标准等。实践中，法律、法规、规章未作出修改，但相配套的规范性文件、标准作了调整，也应当适用从旧兼从轻规则。《行政处罚法》第三十七条规定的“法律、法规、规章”是指行政处罚的法律依据，应作整体理解，不能机械局限于法律、法规、规章。例如，对于被频繁修改的《建设项目环境影响评价分类管理名录》而言，如果某建设项目根据旧名录应该按照环境影响评价报告表进行管理，其存在“未批先建”的违法行为，在项目建设期间，对名录进行了修改，若根据新名录应该按照登记表进行管理，新名录实施后就不应再根据《环境影响评价法》第三十一条第一款处罚其“未批先建”的违法行为。

　　二是实体从旧、程序从新，是公认的行政法理论。最高人民法院于2004年在《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中明确，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。因此，《行政处罚法》第三十七条规定是针对行政处罚实体规则而言的。

　　三是在实践中，有的行政违法行为有连续或者继续状态，违法行为发生之日法律、法规、规章未作修改或者废止，违法行为终了之日法律、法规、规章作出了修改或者废止，此时应当适用新的法律、法规、规章规定。如生态环境部《关于“未验先投”违法行为行政处罚新旧法律规范衔接适用问题的意见》（环法规函〔2019〕121号）指出，“未验先投”违法行为发生在旧条例施行期间，一直连续或继续到新条例施行之后的，不属于《纪要》规定的“行政相对人的行为发生在新法施行以前”的情形，不存在新旧条例的选择适用问题，应当适用新条例作出行政处罚。