为基层法院司法改革提供织金样本——访织金县人民法院院长李斌

2014年我国实施首批司法体制改革试点工作以来，织金县人民法院先行先试，自觉对照中央司法改革精神、积极探索符合地方实际的改革方式，自行启动改革工作并开展了多项富有意义的改革探索。2015年被确定为贵州省第二批司法体制改革试点单位以来，相关试点工作得到中央和贵州省有关领导同志的高度评价，为全国地方法院特别是贫困地区基层法院司法改革提供了“织金样本”。时值国内32名法学权威专家和中央、省、市12名主流媒体记者云集织金法院精准“把脉”司改经验之际，记者就司改中的做法、成效，专访了织金县人民法院院长李斌。

记者：李斌院长，两年多来，织金法院在推进司改试点工作中，也有遇到一些不同的声音，您认为最大的障碍或者说困难是什么？

李斌：因为是一场改革，有不同的声音和观点很正常。司改最大的障碍在于思想的障碍，思想不突破，必然会制约和影响改革向纵深推进。在去年省高院举行的员额法官颁证仪式上，我作为基层法院院长代表发言，其中有这么一句话：“我和我的同志们经历了一场思想领域的大洗礼”，当我把这句话写进稿子的时候，我真的为这句很普通的话感动了，很为我们的同志感动，因为改革需要一个难点一个难点的突破，没有一种改革的勇气和精神是不行的。特别是一些老同志，要把自已积累了几十年自己认为是宝贵经验的东西抹掉而从零开始，是非常难的。正是大家这种团结一致奋力拼搏的精神成就了织金法院的司法体制改革。

记者：那您认为现在是否所有地方的改革都顺利地推进了呢？

李斌：我在与省内外30多家基层法院交流中，认为整个司法体制改革推进很好。但同时也发现个别地方存在一些问题：一是不敢放权、不愿放权的心理。二是在法官员额配备上，员额确定缺乏科学依据，只是简单地将入额作为提升干警福利待遇的路径，“满打满算”，未能科学考虑干部队伍发展前景。三是裁判权下放后，由于监督机制不完善，院领导存在对案件不敢管、不愿管、不想管等现象。四是思想动员工作缺位，干警对责任权利的理解认识不到位，认为改革就是分享“红利”，未能真正理解、支持和参与改革。这些问题都要抓紧解决。

记者：很多法学专家认为，织金法院地处偏僻的西部山区，司法体制改革试点工作取得成功殊为不易。能谈一下织金法院推进司改工作中有哪些与众不同的地方或者改革特色吗？

李斌：对于织金法院的改革，我认为具有我们自己个性化的地方有以下几个方面：

一是总体上的系统推进。如果简单的按照中央、省、市的要求，一块块简答式地来进行改革，上面出题，我们答题，应对式交卷，是达不到改革的目的的。改革要做“论述题”，要深入理解“公平正义”这个改革的终极目标再去全面展开，凡是利于提高管理效率，凡是利于便民为民，凡是利于司法公开，凡是有利于提升司法公信的我们都要去探索，去改善。所以我们改革的子方案从最初的9个到10多个，20多个，再到30多个，并逐步地增加，到改革推进一年左右的时候加到了40多个，我们结合实际自行设定了60多个改革项目，一块一块地推，改革的效果就是这样慢慢凸显出来的。

二是关于员额制方面。“以案定员”是贵州法院系统的“土特产”，织金法院的特点一方面是严格把控员额数量。按照贵州省的规定，基层法院员额法官数量最高可以达到总编制的40%，测算下来可以配60名员额法官。我们第一批遴选了29名，去年再次遴选时省里给我们增加了5名，但我们放弃了，没有用。为什么要严控这个比例？既然我们是试点法院，就要用一种勇于探索的方式去进行，要用科学试验的态度去试，要去摸索出一个科学合理的数据。重要的是，我们不能把员额作为“福利待遇”而盲目配备，法官员额制搞到最后还是回到原来的老路子，而要考虑队伍长远发展，成熟一个发展一个，根据案件数量变化合理配备，同时为年轻的同志发展需要留空间，确保经常注入新鲜血液，保证法官队伍良性循环发展。

另外一个方面就是分流。原来的审判员如何分流，会不会出矛盾？出了矛盾怎么办？我们的方法其实很简单——将矛盾交由审判人员自主解决，通过双向选择，优化组合，由员额法官和辅助人员彼此双向选择，最后没有辅助人员选择的员额法官，必须主动向院党组提出退出申请，辅助人员同样面临“选择不能”而带来的岗位强制调整压力。这样，员额法官岗位相对固定后，由审判辅助人员和员额法官相互进行选择而组合在一个团队工作，充分尊重了双方的意愿，确保组合后团队的顺利运行。

三是关于扁平化管理。一方面，整个庭室架构全部打破，组建审判团队，原来的庭长职和其他员额法官平等分案办案，只对自己办理的案件负责，行政管理事务不再承担。院庭长带头办案在推进过程中难度很大，通过一年多的努力，现在已全部理顺。另一方面是放权的问题，我们从一开始就一放到底，对放权之后会不会产生问题，我们的态度很坚决，出问题也要放，有问题再解决效果会更好，更能够达到试点的效果，现在放权这个问题也很顺。

四是关于执行改革。我们的执行改革除了采取繁简分流、警务化、审执分离等措施，更重要的是我们在执行改革中对一系列新的强制措施的运用，在上级法院的指导和县委的坚强领导下，真正建立起了“立体治赖”新模式，使执行难在改革中取得了“破冰”效果。现在一提执行难，大家常常会归责于社会法治程度底、法治意识不强等原因，其实我们法院本身没有严格按照法律规定去严格执行才是根本原因。通过改革带动，我们的执行改革也产生一些影响，2015年失信被执行人名单实施工作被最高人民法院列为示范法院，2016年列为全国“基本解决执行难”示范法院；今年，全省第一个“基本解决执行难”工作现场会在织金法院召开。这些都是对同志们所付出的一种肯定和鼓励。

五是关于信息化助力改革。信息化建设是在改革的过程中逐步推动起来的，到目前为止形成的共有33个大类，刚才大家看了一部分，还有我们内部管理、案件管理、案件评价系统等没有向大家逐一展示。在司法体制改革过程中，有许多我们想做但因条件有限而难以实现，有一部分最后就通过借助互联网、大数据、信息化来推动。比如说，司法体制改革及案件咨询、法律问题会诊、委托调解各个层面都需要专家。我们就和贵州大学、西南政法大学、北京科技大学进行合作，邀请了16名专家。但问题来了，这些异地专家如何发挥他们的作用呢？最后我们和新浪网合作建立了一个互联网平台，通过这个平台来实现我们的预设功能。又比如执行工作这一块，现在全国都在打造“联合治赖”模式，织金县委、县政府也出台文件将全县近200个部门全部纳入系统之中，但是信息如何推送，如何进行实时管理成了一个老大难的问题。最后我们委托软件公司研发管理软件，可以实现自动导入、批量查询、自动推送、自动预警、还能自动反馈。就这样，我们的信息化建设就一块一块的累积，形成了现在大家看到的这个模式，在今年省高院组织的全省考核当中，织金法院从比较落后的基层法院上升到全省98个中基层法院的第二名。

六是关于繁简分流。繁简分流的初衷是实现“简案快审，繁案精审”，在改革推进过程当中，我们发现它更大的作用在于给我们解决了不敢“放权”的问题。改革前，案件是由分管副院长一支笔统一把关，质量上没有问题。改革后，由于西部地区基层法院法官总体的水平比较低，很多地方都还没有突破放权之后案件容易出问题的难题。案件出了问题司法公信要受到影响，甚至可能会引起社会反对司法体制改革。实行繁简分流后，我们设立了普通程序组和简易程序组，把民商事和刑事的全部疑难复杂案件集中到普通程序组4个员额法官办理，其他的案件全部归到简易程序组，这样就把水平不齐的这个问题解决了，这个“权”就敢放了。繁简分流我们还有一个特点是不搞“一刀切”，比如在人民法庭，如果一定要强调所有案件严格按繁简划分的话，有一部分虽然是普通程序的案件，但是比较简单，人民法庭能办，既然能办就不要让人民群众跑远路到县城。所以我们灵活把握繁简分流原则，人民法庭的案件无论是什么程序，只要能办就办，有难度或者办不了的就全部移交到院机关普通程序组。要注意的是繁简分流的过程会较难，必须坚持走出来，走出来了效果就会很好。现在我们基本上能够达到90%的案件做到繁简分流，基本体现了中央设计的“简案快审，繁案精审”的初衷。

七是“以案定补”。我们从2015年开始实行保障制，得到县委、县政府的重视和支持，给经费，给政策。“以案定补”是贵州省高院提出的，但是各个地方的方式方法不一样，管理模式不一样，效果也不一样。这里需要注意的是不能只考虑单一案件数量，否则时间长了可能导致我们的法官盲目追求数量而降低了案件的质量的严重后果。我们是这样做的：确定各类案件的工作量，按照不同的基准划定每一类单个案件的办案补助。在这一前提下，设置了很多的标准：第一是群众的获得感，比如说当庭宣判、当庭送达一个案件加多少补助，到基层一线方便群众、巡回审判加多少补助，10天、20天、30天办完分别加多少补助，都是在原来的基础上增加，只要提高了效率的，都增加办案补助。第二是整体的案件质效，必须和案件的质效挂钩。第三是综合考核，一个季度评查一次案件，一个季度考核一次，发放一次补助。到年终的时候再累计考核发放，把整个工作、案件质效、管理水平能力体现到补助上来。去年领取办案补助最高的有4万多，最少的只有1万多，实现了工作的数量、质量有机结合，得到了省、市的肯定。

八是裁判标准的统一。随着审判权的下放，裁判标准的不统一会使法院的司法公信面临巨大挑战，在很大程度上影响社会公众对司法体制改革支持或反对的立场。为此，我们将其作为改革的一个重要项加以推进，探索形成“六个强化”统一裁判标准，从强化宏观调控、强化个案指导及强化奖惩等六个方面来逐步实现类案类判，提升司法公信。

九是创新案件评查。在司法责任制的落实中，如何加强对案件质量监管和提升法官的办案水平是其中一个重要方面。我们经过一系列的摸索之后，与相邻的纳雍县人民法院签订合作协议，将已结案件交由纳雍县法院按季度进行评查，强化评查结果应用，同时邀请人大代表、政协委员、律师或专家学者等参与到评查工作中，增加社会透明度，弥补了内部评查与传统第三方评查的不足。

最后是关于阳光司法。改革中，织金法院逐步建立了符合司法规律、贴近群众实际的便民利民服务模式，全力打造公开透明的司法工作机制，让司法权在阳光下运行的同时增加人民群众的获得感，从而了解改革、参与改革、支持改革。

记者：通过改革创新举措，你认为取得了哪些成效？

李斌：主要体现在干警活力得到激发，“多办案、快办案、办好案”的氛围正初步形成。审判质效各项指标实现良性增长，2016年一线员额法官人均办案235件，是司改前的3倍；结案率和当庭裁判率分别比司改前上升6.68%和14.55%；一审判决案件上诉发改率为1.66%，比司改前下降0.73个百分点。人民群众满意度明显提高，司法公正得到彰显。多项改革措施得到省、市有关领导肯定并作为经验推广。