如何一子下活满盘棋——宅基地三权分置要过三关

3000万亩!

这是全国农村居民点闲置用地大致面积。中国社会科学院农村发展研究所《中国农村发展报告(2017)》指出，新世纪第一个10年，农村人口减少1.33亿人，农村居民点用地反而增加了3045万亩，相当于现有城镇用地规模的1/4。每年因农村人口转移，新增农村闲置住房5.94亿平方米，折合市场价值约4000亿元。

说一千道一万，中央一号文件提出宅基地“三权分置”，目标就是盘活这笔巨额闲置财富。

“宅基地制度改革是止住乡村衰败、活化村庄的关键。”最近3年带队***调研宅基地制度改革的中国人民大学刘守英教授说。

从理论到实践，宅基地“三权分置”实施推广要过好三关。

这笔财富是谁的：夯实确权关

“以前家里只有土地使用权证，房子没有任何手续，现在终于有了政府正式的证书，就像是吃下了一颗定心丸。”近日广西壮族自治区钦州市钦北区横岭村村民高朝仕拿到钦州市国土资源局颁发的《中华人民共和国不动产权证》激动地说。

这是钦州市第一本农宅房地一体的不动产权证书，标志着钦州市集体土地确权登记发证工作步入新的阶段。

国土资源部提供的数据显示，目前全国农村宅基地登记发证率达到82%，集体建设用地登记发证率达到76%。但实际工作中存在基层认识不到位，政府缺少积极性，农民热情度不高以及农村土地权属历史遗留问题多，一些宅基地“批小占大”等问题。

“交换的前提是产权清晰。‘三权分置’必须建立在权属清晰的基础上。否则，既有问题将更加复杂，新的麻烦也会不断产生。”国家行政学院教授刘锐说，“三权分置”要做好确权这项基础性工作。宅基地确权需要准确把握法律法规和政策规定，不能“一刀切”，不能让违法违规者通过“三权分置”获取超额利益。要处理好违法违规宅基地占有者、合法宅基地权利人以及因各种客观原因没有取得宅基地的农民之间的利益平衡。

“三权分置”意味着土地资产价值释放，只有确权合法公平，才能不让违法、不公的结果不断放大，避免为农村和谐稳定和有序治理埋下新的隐患。

法源要说清一二三：过好法理关

“资格权是什么东西?”很多人不约之问，恰恰问到了制度创新的核心问题上。

根据中央一号文件，我国将完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

“这是一项重大的理论和实践创新，为深化改革指明了方向。”国土资源部部长姜大明说，当务之急是各地在改革试点中要认真开展宅基地“三权分置”特别是农户资格权的法理研究，探索宅基地“三权分置”的具体实现形式。

姜大明说，2018年是修改土地管理法关键年份，按照边试点、边总结、边修法的要求，系统总结试点经验，为修法提供实践支撑。

“从形式上看，农户资格权是新创设的权利种类。农户资格权和承包权本身是否可以作为一项权利与其他两项权利并列，以及如果可以并存，在‘三权分置’框架内是否妥当都值得进一步研究。”刘锐认为，应有更高层次的土地确权登记法律法规，研究出台农村集体经济组织法，明确集体农民的法律地位、集体所有制的内部结构、集体成员的身份、集体土地的权能、集体土地用益物权的权限等，增强农村集体经济组织的维权意识和农民的公民意识。

宅基地使用权如何定性，属于用益物权吗?如果农户资格权地位不确定，必然影响第三项权利宅基地使用权定位。“未来两年将是承包地、宅基地‘三权分置’改革基本法律制度落地关键时期，制度供给的责任将由试点地区转移到中央相关部门。未来的‘三权分置’改革必须依法推进。”刘锐说。

向基层实践要经验：打通试点关

“农村有房有地的大兴亲，这么多好事在找你!”

大兴，北京市下属的一个区，位于北京市南郊，自先秦建县以来约有2400余年，为中国最早建制县之一，元明清三代为“天下首邑”。

作为距离北京市区最近的郊区，大兴距市中心13公里，是当前农村土地制度改革多项试点交汇点：这是全国人大常委会授权***“两权”抵押贷款试点之一，也是全国人大常委会授权***“三块地”改革试点之一。当然，还是农地入市建租赁房的最早试点之一。

随着宅基地实施“三权分置”政策信号释放，这些试点之间的“隔断”正在被打开。

“中央同意农村土地制度改革三项试点延期一年，分两步把试点内容拓展到全面覆盖、统筹推进、深度融合的新阶段。”姜大明说，统筹农村集体经营性建设用地入市盘活利用闲置农房和宅基地，统筹缩小征地范围与农村集体经营性建设用地入市，更有利于平衡好国家集体个人利益，让农民公平分享土地增值收益。“三项改革要与农村集体产权、农房抵押、乡村治理、户籍、财税、社保、金融等相关领域改革加强统筹协调，切实增强改革的协同性。”

“试点是抓典型、出经验的工作方法。要以支撑城乡统一土地市场为导向，使城乡资源配置更平衡，盘活农村闲置土地，改变同地不同权、同权不同价现状。群众对这项改革是支持的，到底能起到多大作用，要靠实践摸索。”国土资源部副部长王广华说，要坚持大胆闯、大胆试，在不触碰三条底线前提下，大胆探索实践，形成可推广、可复制的经验做法。