关于潍坊市成都市农村集体资产管理运营工作的考察报告

为了学习和借鉴外地农村集体资产管理运营工作的先进经验，五月底，市委农工办副主任、市农业局副局长张新华带领各区农村工作部门分管领导及市农业局课题组成员，组成学习组，赴山东省潍坊市和四川省成都市学习考察。学习组分别认真听取了潍坊市、成都市关于推进农村集体资产资本化改革的做法和经验介绍，与两市农业农村工作部门有关领导和业务处室负责人座谈交流，并实地考察了潍坊市寒亭区农村产权资本化交易平台运作现场。通过学习考察，学习组认为山东省潍坊市和四川省成都市对农村集体资产管理运营工作高度重视，敢于创新，机制健全，思路清晰，措施有力，成效明显，对推动我市农村集体资产管理运营工作创新，盘活农村集体资产，有很好的参考借鉴意义。现将山东省潍坊市和四川省成都市农村集体资产管理运营工作的有关情况综合报告如下：

一、潍坊、成都两市农村集体资产管理运营工作情况

（一）潍坊市寒亭区农村集体资产管理运营工作情况

潍坊市地处山东半岛西部，全市总面积1.61万平方公里。现辖12个县（市）区，常住人口890万人，2010年潍坊市生产总值(GDP) 3090.9亿元，按常住人口计算，人均GDP达到34250元，是山东省深化农村经济管理体制综合配套改革的唯一试点市。其中，寒亭区承担了城乡户籍管理一元化配套改革试点任务，通过明确成员权、扩大处置权和保障平等权“三权施治”的方式，推进了以农村物权资本化改革为主要模式的农村产权制度改革。目前，全区5个街道、1个开发区、349个村、49个农村社区均开展了农村物权资本化改革试点，分别占全区总数100%、97.8%、100%、82.4%，涉及农户77695户。它的主要的做法是：

1、明确农村集体经济组织成员权利。寒亭区克服现成法律法规政策没有明确规定的困难，制定了《寒亭区农村集体经济组织成员资格确认的指导意见（试行）》，对出嫁女、***女婿、农村大中专在校生和服现役义务兵、办理小城镇户口的人员等十多种特殊人员的资格确认问题提出了原则性规定，指导全区357个村开展集体经济组织成员确认工作。整个确认过程坚持阳光操作，各村委会组织实施，村民代表具体参与，采取“制定确认办法—调查摸底—确定初步名单—张榜公示名单—确定最终名单—上报确认情况”六个步骤，目前有349个村确认成员25.3万余人、非成员5600余人。同时，以集体组织成员为核心依据，全区已完成承包地经营权确权颁证80.2%、农村宅基地使用权确权颁证71.9%、集体建设用地使用权确权颁证73%。

2、扩大农村物权处置权利。寒亭区的农村物权资本化，实质是加快农村产权流转交易。其通过建立农村产权资本化交易市场，带动农村土地承包经营权、集体资产共有权、集体建设用地使用权、房屋产权、宅基地使用权等农村产权的流转交易。目前形成了户户流转模式、集体流转模式和产权置换三种改革模式，建立了“农户→村委会→村级股份经济合作社→项目业主”的三次土地流转机制，推进农村土地资源向投资农业的工商企业、农民专业合作社、农业龙头企业和种养大户四个方面集约发展。其中部分村居用宅基地使用权及房屋产权在本村集体经济组织成员之间、成员与非成员之间，采取“以房换房、货币易房、货币找补”三种方式进行流转交易，加快了村（居）规划格局的调整建设。赋予农民更多的财产处置权利，既让农民可持股、携产权进城或从事非农产业，原来的农村土地权益、财产权益不丢失，又通过产权关系连接了集体所有与农民享有的利益关系，促进了全区农村产权流转交易实现初步突破，增加了农民的财产性收入。改革以来，带动新增农业投入近20亿元，比上年同期增长近40%；带动农民人均收入同比增长17%以上，其中农民从事非农产业的收入同比增长近80%。

3、保障农村居民享有基本公共服务的平等权利。全区将推进综合配套改革作为农村产权制度改革的重要保障，系统推进新型农村社区机制、就业、社保等配套改革，保障农民享有公共服务的平等权利。2007年就建成了49个农村社区，在中心村建立了社区服务中心和“一站式”服务大厅。自2010年5月起，启动 “村改居”工作，村级层面重点实施村级事务决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与村民自治职能分离，建立党组织领导下的以村委会负责村级事务管理服务、村级股份经济合作社负责经营壮大集体资产的村级自治机制。目前有137个村完成“村改居”工作，有11个村已经建立起与新型农村社区组织体系相配套的村级工作机制，越来越多的农村居民实现了农民股民化、工人化、市民化的生产生活转变，租金（土地流转、沿街房租赁）、股金（土地承包经营权入股、集体资产股份化分红）、薪金（在农业企业、非农业企业上班）、保障金（养老、低保、医保）“四金” 收入稳定。

4、推进农村产权资本化交易市场的建设。寒亭区农村产权资本化交易市场作为山东省第一家农村产权资本化交易市场，集农村产权交易、资本结合、资产处置等多功能于一体，主要开展农村土地承包经营权流转交易、农村集体资产共有化股权交易、农村城乡建设用地增减挂钩集体建设用地交易、农村宅基地改革后的产权交易、农村知识产权交易和农村林业产权交易六个方面的综合性服务。该市场不仅在集体经济成员之间，也在成员与非成员之间进行尝试性的流转交易，重点探索农村土地的退出补偿机制。该区各镇街也相应地成立了农村产权交易服务站，每个村有1-2名信息联络员，搭建三级联动的交易平台。今年以来，该市场产权交易挂牌金额达到3.15亿元，完成交易额近1亿元。

（二）成都市农村集体资产管理运营工作情况

成都市总面积1.24万平方公里，辖20个县（市）区，常住人口约1400万人，2010年实现地区生产总值5551亿元，农民人均纯收入8205元。成都市作为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，以“三个集中”（即：工业向集中发展区集中，农民向城镇和新型社区集中，土地向适度规模经营集中）为基本方法，推进城乡“六个一体化”（即：城乡规划一体化，城乡产业发展一体化，城乡市场体制一体化，城乡基础设施一体化，城乡公共服务一体化，城乡管理体制一体化），实施农村工作“四大基础工程”（即：农村产权制度改革，农村新型基层治理机制建设，村级公共服务和社会管理改革，农村土地综合整治），深入推进城乡统筹工作。尤其是在农村产权制度改革方面，成都市以“还权赋能”为核心，以建立 “归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度为目标,充分发挥市场配置资源的基础性作用，完善农村产权权能，推进土地、劳动力、资本等生产资源要素在城乡之间自由流动。它的主要做法和成效是：

1、开展农村产权确权颁证工作。通过对农户土地、房屋、林权的调查、测量及公示等一系列环节，明确农村集体建设用地、农用地、房屋所有权以及集体建设用地使用权、农用地承包经营权，并颁发相应权证。确权颁证不仅使集体对农地所有权得到明晰，而且也对农地使用权的完整性进行了全面梳理，包括集体经济组织和集体组织成员的重新界定、承包权的长久固化和宅基地确权，实现还权于民。目前，此项工作已基本完成。

2、搭建农村产权交易平台，推动农村产权流转。在“依法、自愿、有偿”的前提下，建立健全农村土地流转市场。设立市县乡三级农村产权交易中心，成立成都农村产权交易所，推动农村产权规范有序流转。交易所将为林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权等项目提供专业服务。截至2009年底，成都市在确权颁证后实现产权流转共计6.63万宗，金额33.62亿元。

3、全面拓展农村金融服务。推进农村投融资体制改革，组建市现代农业发展、小城镇建设和农业物流3家国有农业政策性投资公司，搭建“政策引导、市场运作”的农业投融资平台，以贴息、担保等手段，引导信贷资金投放，为农村土地流转和现代农业产业化项目提供投融资服务。组建成都商业银行，成立了5家村镇银行和12家小额借款公司，搭建多元化的融资平台。制定农村产权抵押融资办法，引入农业担保和保险机制，增强了农村的资本聚集和农业、农户抗御风险能力。探索农用地整理与集体建设用地整理相结合的土地综合整理方式，建设用地整理节约指标在市场交易，拓宽了土地整理和新农村建设的资金来源渠道。

二、潍坊、成都两市的经验与启示

不管是作为山东省深化农村经济管理体制综合配套改革试点的潍坊市，还是作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的成都市，它们都不约而同地选择了以农村土地产权制度改革为突破口，推进城乡市场体制的一体化，并且强调统筹规划，稳步推进。从潍坊、成都两市的创造性实践中，给我们的主要启示有以下几个方面:

（一）要盘活资产，“确权”是前提。成都和潍坊都以确权为基础，农村集体资产产权制度改革才能得以顺利推进。潍坊和成都的改革体现了一个清楚的经济逻辑，这就是从“确权”走向全面的“还权赋能”。由它们的创造性实践可得，推进农村产权制度改革，必须要对农村包括土地和房屋在内各类资产的普遍的确权、登记和颁证作为基础和前提工作。确权就是明晰产权主体，只有让农民充分意识到他们是土地的主人，是资产的所有人，他们才更愿意拿出来进行市场流通和交换。若不通过确权明晰集体资产的主体，明晰集体资产的合法化地位，集体资产的资本化就无从谈起。

（二）要盘活资产，搭建交易平台是基础。潍坊、成都两市在对农村集体资产普遍确权的基础上，搭建了交易平台。如：寒亭区搭建了三级联动的交易平台，成都市设立了市县乡三级农村产权交易中心。两市农村产权交易平台的实践经验表明，农村集体资产运营工作，必须搭建良好的机制和平台，建立健全各项制度，提供规范有效的交易服务，建立规范完整的涵盖农村各种资源的城乡市场体系。

（三）要盘活资产，赋予资本功能是条件。要盘活农村集体资产，必须让资产作为经营的“本钱”，赋予资本功能，让“死资产”变成“活资本”，从而为“三农”发展提供资本融通渠道。寒亭区利用市场化手段推动农村产权资本化交易的做法以及成都市全面拓展农村金融服务的实践启示我们，必须通过改革农村金融市场机制和创新农村金融产品，建立商业性、合作性、政策性金融相结合的机制，通过金融服务模式、金融产品和担保抵押模式的创新，实现农村集体资产到资本的转换，让更多的金融资本惠及“三农”。当前尤其要加快农村产权抵押融资发展，积极引入“三农”担保和保险机制，增强农业农村发展要素的资本聚集。

（四）要盘活资产，维护合法权益是目的。在推进农村产权改革过程中，潍坊、成都两市都特别注重坚持农村居民的主体地位，实行“阳光操作”，维护他们的合法利益。如寒亭区坚持阳光操作，采取六个步骤，对集体资产组织成员进行确认，并将推进综合配套改革，让农民居民享有基本公共服务作为农村产权制度的重要保障，使原来的农村土地权益、财产权益不丢失，又通过产权关系连接了集体所有与农民享有的利益关系，为农民提供了“四金”的稳定收入，推动了改革顺利开展。因此，要盘活集体资产推进农村集体资产资本化改革，必须尊重农民主体地位，尊重农民自我选择，充分保护农民合法权益，作为改革的出发点和立足点，争取农民的支持和主动参与，确保改革顺利开展。

三、推进我市农村集体资产管理运营工作的对策建议

经过改革开放30多年的发展，我市的农村集体资产不管在资产总量上，还是在管理上、经营上都积累了一定的基础。据不完全统计，2010年全市村组两级股份分红总额近40亿元，集体资产460多亿元。但我们在集体资产管理运营中还存在着一些不容忽视的问题：一是重管理轻经营现象普遍，绝大部分地区还未实现农村集体资产从“管好”到“用好”的转变，致使巨量农村集体资产处于“沉睡”状态。二是长期在城乡二元结构体制下，形成了城市偏向政策体系，用管理城市的政策管理农村，或者市已出台有关政策但没有落实到位，阻碍了农村集体资产管理运营改革。如我市“两确权”工作过程中，集体资产产权更名、分拆、合并等变更因涉及的税费问题而尚未登记，导致“两确权”工作进展缓慢。三是运营效率不高，经济较发达地区以物业出租（运营主体多数为中小型民营企业）经济为主和经济欠发达地区以耕地投包为主，运营主体主业传统实力小，后劲不足，运营效率普遍不高，并且集体物业中很大部分由于法律手续不完备，集体资产运营潜藏较大风险。四是中央提出的“同地同权同价”政策尚未有效突破，土地管理行政分割，农村土地集约利用难，并且集体土地不能作为融资抵押，集体资产资本化政策支撑不足等。这些问题直接阻碍了集体经济的健康发展，影响农村经济社会的繁荣稳定。潍坊、成都两市进行的既大刀阔斧先行先试，又不失严谨细致的改革做法和经验，为我市进一步深化农村集体资产管理体制改革，盘活巨额“沉睡”的集体资产提供了很好的借鉴。根据先进地区的经验和做法，结合我市实际，提出如下思路和建议：

     （一）强化组织领导，明确深化农村集体资产管理运营体制改革的思路。农村集体资产管理运营改革是一项复杂系统的工程，影响着占全市50%左右的农村人口和占50%以上的国土面积，是事关全市经济社会发展全局的一项重要工作。要借鉴成都市成立统筹城乡委员会的做法和经验，理顺农村集体资产管理运营体制改革的领导体制和机制，切实加强组织领导，建立能够充分调动国土规划、住房建设、财政、农业、税收、金融等部门力量的有效机制，共同研究解决改革过程中遇到的体制性、政策性问题，共同做好服务、指导，形成合力推进的局面。要明确改革思路，建立健全“产权清晰、权责明确、民主监督、科学管理、市场运作”的现代农村产权制度。通过“还权赋能”的资产资本化之路，让农村要素资源变成资本，在自由合理流动中实现保值增值，成为农村农业发展、农民增收致富的加速器，为农村发展注入源源不断的动力和活力。

（二）加快推进“两确权”工作。确权是资产得以流动的前提和基础。“两确权”换证过程中涉及种种税费，应坚持“依法依规，还权于民，养鸡生蛋”的原则，切实减轻集体和农民的经济负担，确保农村经济社会可持续发展。尤其要落实好《佛山市住房和城乡建设局农村改革“两确权”、“旧村居改造”、“宅基地换房”项目房产证办理细则》和《印发<佛山市国土资源局农村集体经济管理体制改革“两确权”、“旧村居改造”、“宅基地换房”过程中涉及的土地登记操作规程>的通知》（佛国土资字〔2010〕334号），积极协调有关部门，解决确权过程的税费问题，加快农村集体资产“两确权”工作步伐，为开展农村集体资产资本化运营奠定坚实的基础。

（三）积极培育交易市场，搭建农村产权交易平台。以镇（街）为主体，在完成农村集体资产管理交易平台建设的基础上，进一步强化农村集体资产管理交易中心功能，不断完善各项规则和制度，拓展交易的内容和功能，使之成为包括农村土地使用权、承包经营权、知识产权、林权、宅基地流转，城乡建设用地“占补平衡”、“增减挂钩”等多方面内容的综合交易市场，将其打造成为农村产权市场的交易中心、信息中心、结算中心、托管中心和融资中心。借鉴成都、潍坊寒亭区建立三级交易平台的经验，建立健全我市农村产权交易市场体系，建议市级建立“三农”服务中心、区级设立农村产权交易所、镇（街）设立产权交易中心、村（居）设立产权服务站，组建市、区、镇（街）、村（居）四级联网的农村产权交易市场系统。积极支持与农村产权交易密切相关的资产评估、风险评估、抵押、担保等中介服务业的发展。建立健全相关交易员及中介服务机构和人员的资质管理、市场准入、评级考核、登记处罚等行政管理制度，为农村产权交易市场化运作做好各项准备。在发挥市场机制作用基础上，利用政府超前引领这只“中观之手”，开展市场准入、交易条件规定、用途转变的审批程序、转让价格监管、税收控制等调控，引导市场健康发展，解决农村集体资产的流动性、收益性、融资性问题，为农村劳动力转移、规模经营和资本流入“三农”创造条件。

（四）加快农村集体资产运营法人治理结构制度改革。积权探索如何更好地赋予农村集体经济组织以市场经营主体地位，享有一般企业法人权利;探索有利于实现集体资产做大做强的经营单位治理结构新模式，鼓励集体经济组织通过参股、控股、收购、兼并等方式，打破原有的区域界限，实行跨区域的合并、重组；鼓励股份经济合作组织通过产权出让，吸引外来资金、人才，提升股份经济合作组织经济发展实力；探索有利于农村经济发展的各种新型经济合作组织的培育，加快构建现代企业法人制度，实现集体经济组织转型。

（五）拓展农村集体资产资本功能。一是构建新型农村金融服务体系。建立健全以农信联社（农村商业银行）、农业发展银行、农业银行、邮储银行、村镇银行为主体，其他金融组织为补充，保险、担保机构、基金、期货为保障，“切合实际、功能全面、形式多样、渠道多元”的农村金融服务体系，形成政策性金融、商业性金融、合作性金融功能互补、分工协作的金融组织体系。二是开拓农村集体资产抵押融资主体。制订农村集体资产抵（质）押贷款条件和资产评估办法，允许以农村集体土地使用权进行抵押。积极探索农村集体资产融资新形式，允许农民专业合作社、农业龙头企业等以标的物保险单、商务合同、出口订单等进行质押贷款。促进农村金融机构与农村集体经济组织、农民专业合作社合作，发展农民、合作社社员互保型联合贷款。支持产权清晰、效益显著的农村“三旧”改造项目的存置资产资本功能，转化为新的金融资源。鼓励有条件的经营主体将集体资产打包上市融资，促进集体资产证券化。三是建立金融机构共享型信用管理系统和结算系统，缩短城乡间金融机构服务基础设施差距，重点开展对农村集体资产及有关产权主体的信用评定，为农村集体资产资本化奠定基础。

（六）构建农村集体资产管理运营新机制。一是建立农村集体资产管理运营的内在保障机制。要扭转社会经济发展和管理政策的城市化倾向，纠正将城市政策套用在农村执行的错误做法，承认现在和今后相当时期，我国仍是“二元”结构体制社会的事实，加快研究制定农村集体资产管理运营过度政策体系，填补政策缺失，鼓励集体资产高效开发利用，条件成熟后，推进城乡生产要素的流动和整合，最终实现城乡一体化。二是充分发挥政府在集体资产运营中的超前引领作用。在统筹利用、规划建设、招商引资、税费减免等方面按“二元”结构体制政策，强化对农村的扶持、引导和服务，搭建良好的机制和平台，有效盘活农村存量资产。三是强化对农村集体资产管理运营的监管。在“二元”向“一元”结构体制过度时期，要运用现代信息手段，着力推进农村集体资产管理交易和财务网上监控平台建设，形成对农村集体资产的在线管理、“阳光”交易、实时监控，并实现与农村党风廉政信息公开平台无缝对接，形成农村集体资产监督、交易与村务管理公开融为一体的农村管理信息化综合平台。同时，建立健全农村集体资产的台帐制度、产权登记发证制度、收益分配制度和审核审计制度等，用规章制度来确保农村集体资产的规范管理和安全运行。

佛山市农业局

农村集体资产管理运营课题研究组

                                    二○一一年六月二十二日