佛山市人民政府办公室关于在佛山市公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见（试行）

佛山市人民政府办公室关于在佛山市公共

服务领域推广政府和社会资本合作 

模式的实施意见（试行） 

各区人民政府，市政府各部门、直属各机构： 

　　为改革创新公共服务供给机制，鼓励和引导社会投资，提高公共产品和服务供给质量和效率，在改善民生中培育经济增长新动力，根据《***转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）、《广东省人民政府办公厅转发省财政厅省发展改革委人民银行广州分行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式实施意见的通知》（粤府办〔2015〕44号）等文件要求，结合我市实际，经市人民政府同意，现就在公共服务领域推广政府和社会资本合作（以下称PPP）模式提出如下实施意见： 

　　一、总体要求 

　　按照中央和省委、省政府的决策部署，发挥市场在资源配置中的决定性作用，加快政府职能转变，创新财政投融资机制，推广PPP模式，引导和鼓励社会资本参与公共服务供给，为我市在新常态下稳增长、调结构、促转型、惠民生注入新动力，为广大人民群众提供优质高效的公共服务。 

　　二、基本原则 

　　（一）政府引导，市场运作。政府向社会资本开放部分基础设施及公共服务项目，通过市场化运作，将政府的政策目标、社会目标与社会资本的运营效率、技术进步有机结合，提高公共服务的效率和质量。 

　　（二）风险分担，合作共赢。厘清政府与市场边界，商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求等风险由政府承担，不可抗力风险由政府和社会资本合理分担。通过推广PPP模式，较好地平滑年度间财政支出波动，社会资本获得稳定合理的长期投资回报，人民群众享受到更好的公共服务，实现政企双赢合作。 

　　（三）诚信守法，公开透明。政府和社会资本依法开展合作，保护各方合法权益，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约，明确全生命周期管理要求，确保项目规范实施。依法充分披露项目信息，保障公众知情权，接受社会监督，对参与各方形成有效监督和约束。 

　　（四）量力而行，注重实效。推广运用PPP模式的节奏和力度要与本级政府的财力和管理能力相匹配，依据财政中长期规划，有序推进项目实施，控制政府支出责任，防范发生财政支出风险。从项目全生命周期分析比较，确保采用PPP模式后有效提高公共服务效率和质量、控制项目成本。 

　　（五）先行试点，稳步推进。鼓励行业主管部门因地制宜，探索符合行业特点的模式。优先选择部分收费定价机制透明、投资规模相对较大、价格调整机制灵活、市场化程度相对较高、需求长期稳定、具有公益性、具备一定现金流的项目进行试点，在总结试点经验的基础上，逐步全面推广。 

　　三、适用范围及运作方式 

　　（一）适用范围。重点关注以下领域： 

　　1.交通基础设施建设。包括公路、城市轨道交通、隧道、机场及配套服务设施、港口、内河航运设施等。 

　　2.水利工程。包括水利枢纽、水源工程、堤防整治等。 

　　3.市政公用设施。包括供水、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、园林绿化、公园配套服务、公共交通、道路桥梁、照明、停车设施等。 

　　4.农业设施。包括农田水利、水土保持、粮食仓储、市场交易设施等。 

　　5.社会事业。包括教育、医疗、养老、体育健身、旅游、文化、创业服务设施等。 

　　6.生态环境保护。包括环境监测、生态保护、资源循环利用、污染治理等。 

　　7.保障性安居工程。包括棚户区改造、公共租赁住房等。 

　　8.其他。包括能源、林业、科技等其他政府有责任提供并适宜市场化运作的基础设施和公共服务项目。 

　　对于在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委等六部委第25号令）执行。 

　　（二）运作方式。PPP项目具体运作方式主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。主要包括以下类型：BOT（建设—运营—移交）、BOO（建设—拥有—运营）、TOT（转让—运营—移交）、ROT（改建—运营—移交）、LOT（租赁—运营—移交）、BBO（购买—建设—运营）、O&M（委托运营）、MC（管理合同）等。各单位应优先选择能够实现全生命周期绩效管理的运作方式，如BOT、LOT、TOT、ROT、BBO等。PPP项目具体运作方式不包括BT（建设—移交）类型。鼓励在基础设施、公用事业领域开展试点，鼓励PPP项目运作模式创新。 

　　四、规范操作流程 

　　（一）项目识别。PPP项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。政府发起的行业主管部门从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中遴选潜在PPP项目；社会资本发起的应以项目建议书的方式向行业主管部门推荐潜在PPP项目。行业主管部门将拟采用PPP模式建设的项目报县级以上人民政府审定并明确项目实施机构。项目实施机构应当是地方政府或其指定的有关职能部门、事业单位，企业单位不得作为项目实施机构。 

　　（二）项目准备。经政府同意拟采用PPP模式实施的项目，项目实施机构可委托有资质的咨询机构组织编制PPP项目实施方案，在征询政府相关部门意见修改完善后编制物有所值评价报告，同级行业主管部门初审同意后，报送同级财政部门审核。经审核通过物有所值评价的项目，由财政部门或财政部门委托有资质的第三方机构依据项目实施方案和物有所值评价报告组织编制财政承受能力论证报告。列入财政部地方政府性债务风险预警名单的高风险地区，应在确保偿还到期债务的前提下，进行新建PPP项目的财政承受能力论证。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，由行业主管部门呈报同级政府审批。 

　　（三）项目采购。实施方案审查通过后，项目实施机构按照《中华人民共和国招投标法》《中华人民共和国政府采购法》《政府和社会资本合作项目政府采购办法》《PPP项目合同指南（试行）》等法律法规及文件要求开展采购工作，择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的融资平台公司，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与PPP项目，进行变相融资。项目合作伙伴确定后，项目实施机构与PPP项目中标人签定确认谈判备忘录，起草项目合同，并将采购结果和合同文本进行公示。公示期满无异议并经政府批准的，由项目实施机构与中标人签署合同。 

　　项目合同应明确项目实施范围及期限、责任风险分担、项目的功能和绩效要求、产品和服务标准、价格和收费标准（属于政府定价、政府指导价管理范围的应当执行依法制定的政府指导价、政府定价）、补贴及调整机制、接管预案（对公共安全或国防安全等形成威胁时，政府应强制接管）、到期处置、违约责任和争议解决程序等核心内容。政府指定相关机构依法参股项目公司的，应与社会资本投资人签订股东合同，明确出资比例和方式、收益分配办法、风险责任分担、退出安排以及公司章程重要条款等事项。政府和社会资本投资人应全面考虑项目全生命周期内可能引发争议的情况，在合同中约定争议解决条款。项目合同、股东合同等应报同级财政部门备案。正式合同约定的财政支出责任不得超出项目财政承受能力论证确定的范围。合同签订后凡涉及政府出资或补贴、收费标准等政府方权利义务的实质性变更，须经同级财政部门会同相关部门审核，并报同级政府同意。 

　　（四）项目执行。财政部门根据行业主管部门提交的政府批准文件和采购合同，制定年度和中期项目实施预算，按《中华人民共和国预算法》的相关规定报批。在项目实施过程中，合同双方应诚实守信，严格履行合同约定的义务，保障公共服务持续有效。政府应保障合同的稳定性，不得因行政区划调整、政府换届、机构改革和负责人调动等因素影响合同履行。政府因法律、行政法规修改、政策调整或者根据公共利益需要，要求提供合同约定以外的产品或服务的，或降低合同约定的价格和收费标准的，应当给予社会资本投资人相应补偿。社会资本投资人应按合同标准提供产品或服务，不得单方中止建设运营活动，不得单方提高价格和收费标准。合同双方应诚实守信，严格履行合同约定的义务，保障公共服务持续有效。项目实施机构根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行融资、建设、运营、维护和移交等合同义务。如出现不符合合同的情况，应及时与社会资本沟通，需要进行合同调整的，应提出合同修订建议，并报政府批准后执行。同时，项目实施机构要定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，报财政部门备案；每3—5年要对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性，及时评估已发现问题的风险，制定应对措施。政府有支付义务的，项目实施机构按合同约定结合绩效考核结果提交同级财政部门审批后，由项目实施机构向社会资本或项目公司支付费用，并执行约定的奖励条款或惩处措施。发生争议或纠纷时，双方应考虑长期合作大局，依法选择对抗性较低、规范性较强、有利于维护各方关系及合同继续执行的解决方式。 

　　（五）项目移交。PPP项目期满或提前终止移交时，项目实施机构或政府指定的承接机构应组建项目移交工作组，按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。项目移交完成后，财政部门组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价。 

　　五、防范债务风险 

　　全市各级政府运用PPP模式时要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少政府不必要的负担。建立完善公共服务成本财政管理和会计制度，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入年度预算、中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大或其常委会报告。要选择适宜PPP模式的融资平台公司存量项目进行改造，化解地方政府债务风险，改造项目应依法进行资产评估，防止公共资产流失和贱卖。要依法严格控制政府各类或有债务，严防债务风险转移，切实防范和控制财政风险。政府对社会资本投资人或项目公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担社会资本投资人或项目公司的偿债责任。除法律另有规定外，全市各级政府及其所属部门不得以任何方式提供担保。 

　　六、健全保障机制 

　　（一）建立协同管理机制。市、区两级政府负责本级PPP项目管理，统一协调部署PPP模式推广运用工作。跨市跨区PPP项目由市级统筹实施，由市级主管部门牵头建立市、区统筹协调机制。各有关部门按照职能分工，负责开展相关领域工作。财政部门牵头负责政策沟通协调和信息交流，完善协同管理机制，统筹做好PPP项目全生命周期管理工作，加强对PPP项目财政支出责任监控。各行业主管部门，要结合本行业特点，积极运用PPP模式提供公共服务，探索完善相关监管制度体系。税务、审计、质监、发展改革、监察等部门依法履行监管职责。由市财政部门建立PPP项目信息库，项目信息库信息可与各相关部门共享。 

　　（二）简化项目审核流程。建立项目实施方案联评联审机制，减少项目审批环节。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续。有关部门不得在现有的行政审批事项以外增设其他审批环节，优化办理程序，切实简化PPP项目审批手续。 

　　（三）保障项目用地供给。实行多样化土地供应，保障PPP项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、区政府作为出资人，制订作价出资或者入股方案，经市、区政府批准后实施。 

　　（四）推动综合金融服务。鼓励金融机构针对PPP模式特点开发金融产品和提供服务，优化信贷评审方式，积极为符合条件的PPP项目给予中长期信贷等融资支持，提前介入项目前期准备工作，参与项目的策划、融资、建设和运营。推动PPP项目资产证券化，鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据、项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等方式进行项目融资。金融监管部门应加强监督管理，引导金融机构正确识别、评估和控制风险，按照风险可控、商业可持续原则支持PPP项目融资。 

　　（五）优化定价调价机制。积极推进公共服务领域价格改革，按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则，依据项目运行情况和绩效评价结果，建立健全公共服务投资、补贴与价格调整相协调机制，完善政府价格决策听证制度，广泛听取社会资本、公众和有关部门的意见，确保定价调价的科学性。及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息，确保定价调价的合规性、科学性和透明度。 

　　（六）建立项目应急处置机制。行业主管部门或项目实施机构要根据项目所处行业的特点，制定项目退出和介入的应对措施。发生合作项目退出情况时，由项目主管部门会同项目实施机构制订退出方案，报同级政府批准，并做好临时接管工作，保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。项目违约方应承担合同规定的责任，包括消除影响、支付违约金、赔偿损失等。项目主管部门要依托各类产权和股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化和市场化的退出渠道。 

　　（七）引导社会资本积极参与。财政部门和行业主管部门要密切配合，各司其职，加强沟通协调和信息交流，大力宣传推广PPP模式的意义，加强舆论引导，增进政府、社会和市场主体共识，营造推广运用PPP模式的良好氛围。探索设立PPP引导基金，充分发挥财政资金杠杆作用，吸引金融、保险等社会资本参与。大力支持PPP示范项目建设，对列入国家、省示范项目给予奖补支持。认真落实国家支持基础设施和公共服务事业税收优惠政策。 

　　佛山市人民政府办公室 

　　2017年11月22日