南山区审计局2014年第7号审计结果公告

　　南山区2010-2012年度异地发展资金管理和使用的绩效情况结果

　　根据《中华人民共和国审计法》第十七、二十七条规定，深圳市南山区审计局（以下简称：区审计局）下达了深南审通〔[2013]203号审计通知书，派出审计组于2013年10月12日至11月25日，对南山区2010-2012年度异地发展资金管理和使用的绩效情况进行了审计。提供真实、完整的与审计相关的会计资料和证明材料是南山区各行政企事业单位的责任，我们的责任是对其提供资料所记载的内容进行审计调查并出具审计调查报告。根据《中华人民共和国审计法》第四十条规定和有关财经法规，现将审计调查结果报告如下：

　　一、基本情况

　　（一）专项资金的设置及管理情况

　　区异地扶持发展专项资金是区政府为鼓励、支持南山区社区股份合作公司（下称：股份公司）在异地发展集体经济，对异地发展项目予以扶持而安排的财政资金。从2008年开始，区财政每年安排专项资金2000万元，用于扶持股份公司异地发展。根据《南山区股份合作公司扶持发展暂行办法》深南府办[2008]53号（下称：《扶持办法》）的规定，异地扶持资金主要用于四个方面：（一）“无公害”、“菜篮子”工程项目；（二）传统农业项目；（三）垄断性行业项目或公共服务项目；（四）兴建工业园项目中的基础设施建设项目。

　　该专项资金的主管单位是南山区股份合作公司扶持发展工作领导小组（下称：领导小组），主要负责股份公司扶持发展项目和扶持资金的审批，监督扶持资金的使用情况。领导小组下设办公室，办公室设在区集体资产管理办公室，领导小组办公室主要负责区股份公司扶持发展项目工作的组织协调和监督管理等。

　　（二）扶持资金投入和使用情况

　　2010至2012年度，根据项目计划及实际财力，区财政累计安排异地发展项目专项资金5358万元，至2013年2月底已全部下拨至各股份公司。专项资金共覆盖了区内14家股份公司的20个扶持发展项目，其中：公共服务项目1个、工业园基础设施及升级改造项目共14个、农业生态园项目2个和传统的养殖项目3个。截止2012年12月，共有15个项目已完成，5个项目仍在实施中。详见下表：

　　2010-2012年异地发展扶持项目及资金拨付情况表（单位：万元）

　　在扶持资金中，公共服务项目占比24.***%；工业园基础设施建设占比51.66%；农业项目占比17.92%；养殖项目占比5.78%。经延伸审计，各股份公司收到的扶持专项资金均做到了专款专用，未发现以虚假项目骗取和挪用扶持专项资金现象。

　　二、审计评价

　　异地发展扶持资金的安排，对于支持和帮助股份公司寻求异地发展空间，提高经济效益，促进股民再就业，为股份公司可持续健康发展起到了重要作用，也在一定程度上促进了项目所在地的经济发展。

　　（一）异地发展为股份公司赢取新的利润增长点

　　南山区股份公司在1992年特区“农村城市化”的大背景下，以当时的行政村为基础，利用征地补助、安置金、及剩余的集体用地作为原始资本成立起来。经过多年发展，公司主要甚至唯一的经济来源都依赖于土地，而股份公司拥有的剩余集体用地资源越来越稀少，开始向异地寻求更大的发展空间，在部分股份公司先期发展尝到甜头后，各股份公司开始加大投入，陆续通过异地项目来寻找新的经济增长点。专项扶持资金也受到越来越多股份公司的关注，2010-2012年期间，就有14家股份公司以20个异地发展项目申领了异地发展扶持资金。

　　（二）异地工业园的项目建设，增强了股份公司可持续发展能力

　　各股份公司异地工业园基础设施升级改造项目共14个，自2001年投资至今，项目总占地面积达70万平方米，总建筑面积达140余万平方米。其中，2010-2012年累计投入近1.7亿元，收到拨付的扶持资金2768万元。异地工业园建设，有效提升了园区的营运能力，为各股份公司持续发展奠定了基础。如：荔源股份公司在中山市投资建设约9万平方米占地面积的荔源工业园，规划总建筑面积达16万平方米，该项目所处地理位置优越，是产业转型升级的典范；南岗股份公司于2001年在白芒购地投资兴建的南岗白芒第一、第二工业园，以及在宝安区石岩街道兴建的塘头工业园等三个项目，累计占地面积达23万平方米，建筑面积约计49万平方米，工业园每年丰厚的租金收入，保证了股份公司稳定的经济来源；渔二股份公司于2004年在宝安区投资建成的百旺工业区，占地面积2万余平方米，总建筑面积约3.6万平方米，成功引进多家高科技企业，为推动集体经济建设奠定了坚实的基础；福光股份公司于2011年在坪地鹅公岭购置一旧工业园，2012年初加大投资对工业区内基建设施进行整体翻新改造后，工业区内整体环境得到提升，吸引了更多的厂商进驻，租金回报率得到有效提高。

　　（三）异地投资无公害“菜蓝子”工程和传统农业项目，丰富了深圳市场农产品供应

　　异地投资的农业生态园项目2个、养殖项目3个，在2010-2012年度，分别收到扶持专项资金960万元和310万元。项目的建成不仅为深圳市场提供了丰富的农产品，从源头上保证了产品质量，也提高了股份公司的经济效益，同时推动了当地经济发展。如：五丰泰股份公司2007年在连平县投资建设的高新农业生态园项目，至2012年已累计投资近5000万元， 2010-2012年收到拨付的扶持资金590万。该生态园项目现已发挥其规模效用，猪场年出栏可稳定在3.3至4万头，菜场生产喷灌面积可至1500亩。被评为《广东省重点生猪养殖场》、《深圳市无公害农产品示范基地》，获得了由省农业厅核发的有机肥《肥料登记证》、省蔬菜和生猪的《无公害农产品产地认定证书》等荣誉资质。

　　（四）异地项目为当地经济发展带来促进作用

　　各股份公司异地投资的项目，2010-2012年度累计投资额已达9.6亿元，项目分布在中山、惠州、连平、以及深圳龙岗、宝安、公明等地，其中涉及社会公共服务领域、工业园区建设、农业生态园建设、惠民无公害“菜篮子”工程、渔业养殖等。随着这些投资项目的落地生根，发展壮大，不仅为所在地提供产品及服务，也解决了当地部分就业问题，为项目所在地经济建设做出积极贡献。

　　（五）异地投资的公共服务项目，惠及了当地的民生

　　异地投资的公共服务项目，主要是大铲股份公司在惠东投资兴建的吉埠供水项目，该项目的基础设施、管道设备、抽水站及引水管工程建设已累计投入近5千万元，2010-2012年度收扶持资金1320万元，累计实现利润700多万元。该项目的建成，为供水对象吉隆镇、黄埠镇和深汕合作区的企业和居民提供了供水保障，提升了当地的投资环境，为地方经济及民生做出了积极贡献。

　　三、存在的问题

　　（一）项目选择的科学性需进一步加强

　　一是项目由股份公司自主选择，街道办与领导小组办公室被动等待基层申报，缺乏对其必要的方向性引导；二是所选项目缺乏可行性论证，受资金、专业水平等客观因素影响，在20个接受扶持资金的发展项目中，仅有8个项目提供了《项目可行性报告》，占比仅40%。

　　（二）项目后续动态管理需进一步增强

　　对扶持项目实施及资金使用的后续监管，从股份公司到街道办，再到领导小组办公室，均与《扶持办法》的要求存在一定差距。受专业水平及人员编制缺口等客观因素影响，领导小组办公室未能采取相应的措施和办法监督扶持资金的使用情况，对扶持方案实施情况进行评价。街道办未做到定期检查并向领导小组办公室报告项目开展情况，仅有极少数街道办要求股份公司进行自查申报，但也未形成书面材料；各股份公司也未能按要求将扶持项目发展情况在企务范围内予以公开。后续监管的不到位，更缺乏必要的记录和总结，本次审计过程中，领导小组办公室、街道办和股份公司所提供的资料多为具体项目以年度为单位的零散资料，缺乏应有的系统性和完整性。对于项目实施的整体情况，需通过审计人员想方设法从各方获取数据，拼凑整理才取得较全面情况。

　　（三）资金拨付效率需进一步提升

　　扶持项目经过股份公司申报、街道办筛选汇总、领导小组办公室实地考察，再到领导小组审定通过后，由领导小组办公室致函财政部门将扶持资金拨付至各项目股份公司所在街道办，再由街道办拨至股份公司等环节，每年资金拨付到位时间基本上已推至年末甚至是次年2月，期间花费时间较长，扶持资金拨付滞后，未能及时发挥资金效用。由于部分年度前期工作不充分，选项准备不到位，使得年度投资计划未能足额实现。资金拨付效率有待进一步提高。

　　（四）部分项目因故未能达到预期

　　2010-2012年度专项资金共扶持项目20个，目前5个仍在实施，在已完成投资的15个项目中，尚有8个项目未能实现产出。一是股份公司由于其历史特殊性，既承担一般公司业务，也承担了部分应由政府承担的治安、计生、环卫等社区管理职能，权责不清，企业背负压力，发展受阻。二是改制后的企业,董事会和管理层高度重合，企业的决策权与执行权没有分开，市场化程度不高，很大程度上制约了股份公司发展。三是股份公司人才匮乏，管理人员整体素质不高，尽管领导小组办公室不定期组织股份公司管理人员及财务人员进行培训，但仍旧无法解决公司缺乏运作亟需的战略型、经营型、技术型多层次人才的问题。四是大部分股份公司异地发展的项目，产业结构较为单一，以收租为主的工业园建设占本次审计项目的70%，异地投资工业园项目投资回收周期较长，特别是2个于2008年建成的工业园项目，遭遇金融危机大环境，目前项目仍处在亏损状态。股份公司从体制机制方面，到内在的各种短板问题，都掣肘了其发展之路，进而影响到专项资金扶持目标的实现程度。

　　四、建议

　　（一）创新扶持方式，提供多方位支持

　　1、政府主管部门做好开路先锋。领导小组办公室应与深圳周边各地区政府有关方面建立良好的沟通联络关系，摸清当地的生态环境、市场环境、政策环境等方面情况，增强项目发展环境的透明度，为股份公司确立异地发展方向提供科学有效的引导。

　　2、政府职能部门做好坚强后盾。区环水、科技、经促等部门，应充分发挥政府信息平台的优势，整合资源，形成合力，在区产业部门扶持的新兴产业中选优选强，搭建沟通桥梁，解决股份公司投资缺乏优质项目的困难。推动建立股份公司可持续发展的备选“项目库”，增强选项科学性，充分发挥政府在股份公司异地发展的引导和指导作用。

　　3、优化股份公司发展软环境。政府应彻底剥离股份公司所承担的治安、计生、环卫等社区管理职能，同时推动股份公司建立现代企业制度，使经营权和所有权相分离，引进高端人才管理企业，将股份公司逐步培育成真正的市场主体，自主独立参与市场竞争，从体制和机制上根本解决股份公司发展的出路。组织社会专业机构或专业人士，为各股份公司各层管理人员进行培训，提高股份公司人员的管理水平和专业水平，为股份公司后续发展优化环境，注入活力。

　　（二）加强动态管理，强化监管执行力

　　完善异地扶持项目在股份公司、街道办、领导小组办公室的三级管理，建立扶持资金管理制度和考核评价机制，加强扶持资金后续动态管理。

　　街道办应做好上传下达工作，切实加强与股份公司的沟通联系，定期检查项目实施情况及扶持资金使用情况，要求股份公司形成定期报告制度，将扶持项目执行情况及资金使用情况定期向街道办及领导小组办公室汇报。

　　领导小组办公室应针对目前扶持项目底数不清的实际情况，自上而下整理项目系统情况，建立健全台账式管理。通过股份公司和街道办反映的情况及时动态把握异地发展项目的经营状况，开展对扶持项目的实施及扶持资金的使用情况有效的指导。建立年度绩效评估结果同扶持资金相挂钩的机制，按照项目绩效评估效果安排扶持资金，强化对扶持资金有效监管。鉴于领导小组办公室人手不足的实际困难，建议补充工作人员，或通过政府对外购买服务等方式，帮助异地扶持发展资金建立项目管理系统，做好后台支持工作。

　　（三）进一步提高资金使用效益

　　1、提高政府部门工作效率，简化项目申报审核手续，加快资金拨付，切实有效提高财政资金效益。

　　2、对已完成投资的部分亏损项目，应盘活现有投资，提高项目经济效益，实现扭亏为盈。如：南水股份公司2006年在连平县投资建设连平南水工业园，至2008年完成投资6000万元并投入使用，但目前物业出租率仅为10%，年租金收入约为40万元，而该项目仅每年背负银行利息达200万元，项目亏损严重，举步维艰。连平县作为南山区对口扶贫县，建议从区政府层面实施战略布局，帮助连平县引进优质产业项目进驻南水工业园，既能帮助连平县发展当地的经济，又能盘活南水股份公司异地发展项目资源，使之逐步摆脱困境。

　　3、建议政府在扶持力度上对支持政府重点项目建设而作出贡献的股份公司以及土地资源匮乏、底子薄弱的股份公司适当予以政策倾斜。