深圳市地下空间开发利用暂行办法（草案）相关情况说明

　　地下空间是指地表以下的空间。它具有隐蔽、安全、防护等特性。一般承担着城市防灾、战争防御、安排大型交通以及基础市政设施等功能。现代地下建筑的雏形源于人类远古的穴居及对安全防御的需求,出现了地下粮仓、地下防空壕、地下密室等地下空间。80年代后,随着城市的快速发展，城市用地紧缺，交通、环境等问题日益严重。为了改善地面景观环境,提高城市生活质量，愈来愈多的停车、仓储、市政设施等空间被建议设置到地下。同时，在城市中心区，结合地铁站点及高层建筑地下室的地下商业开发也陆续发展起来。经济技术水平的提升，使得地下空间开发形式日趋多样。进入21世纪，人们认识到地下空间已成为城市发展的重要空间资源。城市必须走向地表、地上和地下结合的立体化、综合化发展道路。地下空间应以轨道站点为核心，向周边地区辐射发展。形成地表、地上和地下相结合的立体空间网络。

   
　　日本是最早、最系统、最全面开展地下空间开发利用的国家之一。距今约70年，成熟期约30年，随着经济实力与相关技术的不断增强，逐步向深层综合方向发展。其特色在于“公共领域、产权分层、法律完善、综合全面、深层发展、技术领先、研究超前”。蒙特利尔、多伦多的地下空间开发利用大约从60年代开始，其特色在于“步行系统网络化、公共空间系统化、靠契约推动”。在巴黎，地铁成为推动地下空间发展的重要角色，已成为地下多重网络的重要部分，面对私人的擅自开发行为，巴黎政府及时建立了长远的综合网络规划，引导大家共同投入；从60年代的“拉德芳斯”新区到80年代的地下公路网计划，巴黎地下空间发展全面而系统，地下建筑的合理性已在城市规划中获得承认，并形成网络。中国的地下空间建设虽然处于初步发展阶段，但是规模和速度都在世界领先。如上海已经结合地铁、越江隧道、商业街、步行网络、地下体育科研设施等都已有一定的发展。

   
　　相比而言，我市地下空间开发虽然起步较晚，但速度快，与城市建设结合紧密。

　　在规划研究方面，从1999年开始，我市就在国内率先编制了一系列专项规划：如《深圳市中心区城市设计及地下空间综合规划国际咨询》（1999年）、《深圳经济特区城市地下空间利用发展规划》（2000）和《深圳市地铁一期工程沿线各站点地上地下空间城市设计》（部分站点）。还率先在《深圳市城市规划标准与准则》中增设地下空间章节，正在编制的《深圳市建筑与城市设计标准与准则》中，也将进一步深化完善地下空间规划设计的技术规范，指导地下空间规划设计和建设。

　　在地下空间开发建设的实践中，人防工程是开展较早的地下空间开发利用，我市人防工程规划建设工作起步于90年代中期。我市制定了《深圳市人防发展总体规划》和《中心区人防工程建设规划》，并且已纳入城市总体规划，人防建设逐步实现合理布局、综合利用。又通过编制我市民防工作“十一五”规划，参与新一轮城市总体规划修编等工作，为民防工程建设融入地下空间整体开发打下了基础。我市民防部门通过正在制订的深圳市实施《人民防空法》办法引导民防地下空间开发利用，通过日常报建管理，对地下空间开发项目兼顾人防建设进行把关。

　　在结合城市建设的地下空间具体开发利用上，我市也在不断地发展，例如罗湖口岸/火车站地区改造就是地下空间开发利用的成功例子。这个项目所取得的成就还得到了国际认可和赞赏。2006年7月13日，在东京举行的城市土地学会（Urban Land Institute,简称ULI）颁奖会上，该项目荣获了亚太区卓越奖。

　　在地下空间商业开发土地使用权的出让方面，我市也进行了有益的尝试，通过挂牌方式出让了6块地下空间开发的使用权。

　　此外，我市国土房产部门于2002年已开始研究地下空间的权属登记及相关问题，在物权法实施之后，该局重点加强了地下空间开发利用权属登记方面课题的研究，并草拟了《深圳市地下空间登记规则》，该规则的有关内容已纳入《深圳市地下空间开发利用暂行办法》。对于地下空间权属登记、使用、租售等相关的实施性规范和政策，包括国家有关机关和部门和我市有关部门都在进一步研究论证，按部就班地逐步推进。

　　此外，集约利用城市用地和地下空间，强化市政设施的综合规划管理，是深圳市规划局近年城市规划管理工作的又一重点。目前各单项市政专项规划的编制已基本成型，各专业、各系统的规划布局已基本完善，市政基础设施的规划建设规模、时序得到有效控制。但随着城市建设用地的日趋紧张和开发强度的逐步加大，市政基础设施系统越来越庞大和复杂，城市对市政基础设施的配置要求也愈来愈高，城市正常生产生活秩序维护与市政基础设施的改造扩容之间的矛盾慢慢暴露出来。本着集约节约用地、有序利用地下空间、便于市政设施维修管理的原则，规划部门2008年开展了市政管线共同沟、市政走廊综合布局的规划研究，将逐步理顺大型市政走廊与城市发展用地的关系问题，实现市政基础设施之间的公用。

　　在市委市政府的高度重视下，各项工作的开展有效推动了我市地下空间研究、开发利用的进程。为了更加系统、有序、合理地开发利用地下空间，有效拓展城市空间、提升城市功能、实现现代化生态城市战略目标，市委市政府进一步要求从政策法规、重点片区地下空间、工程的规划以及试点项目的实施、全市地下空间专项规划的编制方面迅速、全面地推进我市地下空间利用的相关技术准备以及项目试点工作。

　　目前，关于市中心区、华强北片区和宝安中心区地下空间的专项规划和有关共同沟的规划建设问题正在研究编制中。其中，深圳市中心区结合地铁建设的地下空间建设一直都在进行，最近结合广深港客运专线福田地下火车站及交通枢纽的规划建设，开展了枢纽及地下空间综合规划的研究，把通过中心区的地铁1、2、3、4、11号线和广深港客运专线及中心区规划建设的地下空间，通过枢纽站地下空间整合成一个地下空间系统，随着上述地铁线、铁路站和交通枢纽的开始建设，在不久的将来，在中心区将会出现一个发达的地下空间系统。

　　在全市地下空间专项规划的编制方面，深圳市规划局通过深圳市地下空间资源规划对全市地下空间资源的梳理和评估，提出了应与深圳建设全球先锋城市的战略目标相匹配的地下空间开发利用发展目标和“组团中心与轨道沿线集合布局”的地下空间平面布局结构。该项目已于2007年完成，研究成果的相关内容已经纳入新一轮的城市总体规划，对城市未来的地下空间利用将会起到重要的引导和推进作用。

　　为加强对城市地下空间开发利用的管理，促进地下空间合理开发利用，适应城市发展需要，市规划局根据市政府工作部署起草了《深圳市地下空间开发利用管理办法（送审稿）》，于2007年7月报送市法制办审查。市法制办在广泛征求国土、建设、民防等20个部门和各区政府意见并在网上公开征集社会各界意见和建议的基础上，经反复论证、修改，形成了《深圳市地下空间开发利用暂行办法（草案）》报市政府。2008年1月17日，闫小培副市长主持召开了由市法制办、市规划局、国土房产局、发改局、环保局、建设局、民防办、轨道办、各区政府等单位参加的专门协调会。根据会议精神，市法制办会同市规划局、国土房产局对草案进行修改完善后，提请市政府常务会议审议。2008年5月22日，市政府四届九十五次常务会议审议并原则通过了《深圳市地下空间开发利用暂行办法》（以下简称《办法》）。根据常务会议精神，市法制办会同市规划局对《办法》作了进一步修改完善，现已经市政府审定，会以政府令的形式发布，将于2008年9月1日起施行。

　　1、《办法》出台的意义和重要性

　　近年来，随着经济持续高速发展，我市土地资源日渐紧缺，城市空间容量供需矛盾日益突出，直接制约了深圳经济社会的可持续发展能力和城市竞争水平。目前，全市地下空间开发总量约为920万平方米，人均地下建筑面积约1.1平方米（以全市常住人口827万计）。概括而言，深圳地下空间利用规模偏小，功能较为单一，地下空间资源使用率和地下空间整体品质有待提高。

　　目前，有关地下空间开发利用的立法十分薄弱。国家《物权法》、《城乡规划法》、《人民防空法》、《城市地下空间开发利用管理规定》等法律、规章明确了地下空间开发利用的基本原则，但对地下空间开发中存在的诸多实际问题没有作出具体规定。地方立法方面，仅上海于2006年7月出台了政府规范性文件《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》。城市地下空间的立法现状甚为滞后。

　　为有效突破城市土地资源紧缺瓶颈，土地空间开发利用必然由平面化走向立体化，更多地转向地下空间开发。随着轨道工程的全面展开，我市地下空间开发将驶入快车道。然而，由于缺乏专门的配套立法规范，地下空间的规划不明确，地下空间的工程建设管理不到位，政府对地下空间的开发行为缺乏有力的控制和引导，一定程度上制约了我市地下空间开发利用的发展和土地资源的有效利用。

　　因此，《办法》的出台，通过明确规范地下空间规划的制定、地下建设用地使用权的取得、地下空间的工程建设和使用管理等方面问题，将大力加强对城市地下空间开发利用的管理，从而促进地下空间的系统、有序、合理开发利用，对推动城市空间资源的立体化拓展、提升城市功能、实现现代化生态城市战略目标具有重要意义。

　　2、《办法》的主要思路

　　《办法》的主要思路体现在以下几个方面：

　　（1）规范地下空间规划的制定和实施，体现城市规划的先导统筹作用。

　　为突出城市规划对空间资源的先导统筹作用，《办法》从地下空间规划的制定和实施两个方面来具体规范。

　　在规划制定方面，规定地下空间开发利用应当在城市总体规划的基础上进行专项规划，地下空间开发利用专项规划应落实城市总体规划、土地利用总体规划关于地下空间开发利用的强制性规定，应结合人民防空工程规划进行，并体现竖向分层立体综合开发，横向相关空间连通，地面建筑与地下工程协调配合的原则。专项规划又分为两个层次，即全市性专项规划和城市重要地区的地下空间开发利用专项规划。以上两个层次的专项规划分别由规划主管部门、规划主管部门和相关主管部门组织制定，通过规划环境影响评价后，由市政府或城市规划委员会审批。有关专项规划要实现与现有城市规划的衔接，尤其要具体明确预留建设项目的连通口及先后建设者的连通义务。

　　在规划实施方面，规定地下空间建设项目应纳入规划选址意见书、建设用地方案图、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和建设工程规划竣工验收合格证即规划有关许可审批事项的规范化管理之中，但每个环节都应突出体现地下空间管理的特殊性。其中建设用地方案图通过投面绘制，地下空间范围通过水平投影坐标和竖向高程确定。建设用地规划许可证和建设工程规划许可证都应当明确地下空间的详细位置、地下建（构）筑物的水平投影坐标和竖向高程、水平投影最大面积、建筑面积、功能组合、公共通道及出入口位置、人民防空要求及建设单位之间的连通义务等。在规划竣工验收环节，附着地表建筑或者地下交通建设项目进行的地下工程建设，其相关行政许可应当随地表建筑或地下建设项目一并审批。

　　（2）规范地下建设用地使用权取得，突出以规划为核心的建设用地管理模式。

　　《物权法》第136条规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。开发利用地下空间实际为对地下建设用地的合理科学开发，因此规范地下建设用地使用权的取得是地下空间开发利用的突破口和基础。《办法》对规范地下建设用地使用权做了如下的规定。

　　一是明确了基本制度。开发利用地下空间应当取得地下建设用地使用权，地下建设用地使用权的取得应当充分考虑相邻空间的发展需要，避免相互妨碍、危害；实行地下空间有偿、有期限使用制度，法律法规另有规定的除外。

　　二是分类确定不同类型的地下建设用地使用权取得方式。用于国防、民防专用设施，防灾、城市基础和公共服务设施的地下空间，其地下建设用地使用权可依法采用划拨的方式；独立开发的经营性地下空间建设项目，应采用招标、拍卖或者挂牌的方式出让地下建设用地使用权；考虑地下交通建设项目在开发利用地
　　
　　下空间时的特性和管理的有效性，还特别规定地下交通建设项目及附着地下交通建设项目开发的经营性地下空间，其地下建设用地使用权可以协议方式一并出让给取得地下交通建设项目的使用权人。

　　三是对不同类型的取得地下建设用地使用权方式，规定了不同的建设用地管理程序。对以划拨或者协议出让方式取得地下建设用地使用权，规定需经过计划立项--选址意见书—建设用地预审—环境影响评价—市政府用地审批（建设用地方案图）--核发建设用地规划许可证—协议用地签定地下建设用地使用权出让合同。对以招标、拍卖和挂牌方式取得地下建设用地使用权的，规定由规划部门制定出让方案—土地部门组织实施并签定地下建设用地使用权合同—建设单位领取建设用地规划许可证。

　　（3）规范地下工程的建设和使用管理，实现对地下空间的精细化管理。

　　地下建设工程的建设和使用涉及的面比较广，《办法》侧重从加强对地下空间的精细化管理角度对其特殊和重要管理环节进行了规定。

　　关于地下建设工程的施工管理。要求建设单位应采取有效的安全和防护措施，科学合理地协调地表空间和地下空间的承载、震动、污染、噪声及相邻建筑物安全，不得破坏地下市政管线功能，尽量减少对地面交通运输的影响，不得妨碍地表的规划功能，不得对他人建筑物、附着物造成危害。

　　关于地下连通工程建设。要求建设单位、地下建设用地使用权人或者地上、地表建设用地使用权人应当履行地下连通义务并确保连通工程的实施符合人民防空等相关设计规范的要求。先建单位应当按照相关规范预留地下连通工程的接口，后建单位应当履行后续地下工程连通义务。

　　关于权属登记。法律法规已有的一般性规定同样适用地下建设用地使用权权属登记，例如适用于土地使用权登记的初始登记、变更登记和注销登记，同样也适用地下建设用地使用权，但需特别注明“地下空间”；与地表建筑物、构筑物、附着物连为一体的地下的建筑物、构筑物、附着物，其土地权利确定为地表建设用地使用权，初始登记时与地表建筑物、构筑物、附着物共同登记；不能与地表建筑物连为一体，独立开发建设的地下的建筑物、构筑物、附着物，其土地权利确定为地下建设用地使用权，初始登记时独立登记。登记应以宗地为基本单位，并通过水平投影坐标、竖向高程和水平投影最大面积确定其权属范围。

　　关于信息管理。深圳市地下空间的信息一直存在多头管理、信息资源不完整的问题，《办法》明确规划部门负责建立地下空间开发利用的信息系统，并对其进行动态管理，而且对信息资源的共享提出了原则性要求。

　　3、《办法》的创新点

　　（一）《办法》是国内第一部全面规范地下空间开发利用管理的地方政府规章，比较全面地规定了地下空间规划的制定、地下空间规划实施和地下建设用地使用权取得、地下空间的工程建设和使用、法律责任等方面的内容，明确了地下空间开发利用规划管理的一整套程序性规定。

　　（二）《办法》规定了地下空间开发利用的基本制度，开发利用地下空间应当取得地下建设用地使用权，并明确本市实行地下空间有偿、有期限使用制度。

　　（三）《办法》突出地下空间开发利用的规划统筹作用，在规划制定上明确了全市性和区域性两个层次的专项规划，在规划实施上，规定地下空间建设项目应纳入规划有关许可审批事项的规范化管理之中，实现了与现有城市规划体系的衔接。

　　（四）《办法》根据地下空间开发利用的特殊性，在地下建设用地使用权的取得方式、地下空间范围的确定、地下连通工程的建设义务等几个方面做出了有别于地上建设项目开发的具体规定。