自然资源和规划局构建科学空间布局完善优化空间治理

国土空间布局构建经济社会发展资源配置的基本架构，负责统筹山水林田湖草生命共同体理念、建立“多规合一”的国土空间规划体系要求，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，统筹推进社会、经济、生态可持续发展。当前，我区正依托国土空间规划为可持续发展蓝图，立足于更好发挥国土空间规划对提升国土空间治理能力的作用，围绕治理主体、治理手段开展区域空间治理，通过制定有关国土空间利用秩序规则，对空间资源的使用和收益进行综合分配，从而实现全区高质量发展。 

一、 构建科学空间布局和治理的背景 

（一）全面落实深化改革要求 

我国在空间治理能力现代化建设方面存在普遍的短板现状，空间规划体系作为空间治理的重要手段，各类空间规划在实施过程中出现矛盾冲突，导致空间治理能力低下，需要在更大范围、更高层次构建空间规划体系建立，这是国家部署该项任务的重要原因。 

（二）具体实施发展战略需求 

我区紧抓空间格局一体化这一国家战略机遇，积极融入长三角区域一体化、扬子江城市群、上海都市圈以及南京都市圈的大空间发展趋势，依托交通基础设施便捷化促进产业分工的精细化，为我区更大格局的区域布局打开了未来发展的广阔空间。   

二、我区空间布局和治理存在的问题 

（一）自上而下的规划管控与金坛发展的现状不匹配 

金坛虽地处苏南地区，但经济发展水平明显滞后于苏南先发地区，上级部门给金坛的定位，更多的偏向自然资源保护任务，而空间发展指标偏小，主要表现在以下两个方面：一是耕地保有量和永久基本农田保护压力偏大。2020年规划期末，耕地保有量和永久基本农田保护任务分别为63.11万亩和53.28万亩，承担了常州地区较多的保护任务。考虑到我区未来重大线性基础设施建设、乡村振兴等生态系统保护恢复的需要，全域永久基本农田保护缺口将进一步增大，永久基本农田保护压力加大。二是开发强度和建设用地增长空间偏小。2020年规划期末，我区规划建设用地总规模27.91万亩，根据2018年变更调查数据，建设用地总量为28.38万亩，建设用地总规模已突破2020年规划目标。叠加城市规划发展的总规模要求，该规划建设用地总规模需求量远不能保障发展需求。在以上两者保护和建设一大一小数据的对比下，还存在生态保护红线的和生态管控区以及自然资源保护地等方面的三线冲突，需要上级部门在更高层面统筹。 

（二）资源的有限供应与科学的配置能力不相匹配 

近年来，我区按照“接轨常州主城区，推动发展新跨越，实现在苏南板块快速崛起”的总体战略，年均用地报批万亩，地区生产总值增幅连续6年位居苏南44个县市区前三，与此同时，我们要清醒地认识到建设用地超量投放，总规传导与管控能力薄弱的现实情况。一是资源消耗要警惕资源后续供给不足。在全区狠抓产业突破、扩大发展空间后，经济发展呈现持续快速增长的良好势头，我们要清醒地认识到资源的消耗速度与后续供给能力不足，目前我区存在空间倒挂的发展制约。二是土地整治需要统筹成片系统开发。各类土地整治项目类型多、数量大，为我区发展创造了良好基础条件，在此过程中，我们也要看到相关部门之间的整治项目重叠、园区建设和整治项目重叠等情况，急需聚力统筹实施。

三、发展对策与建议 

“十四五”是我区转型发展、创新发展的重要时期，是建设高水平小康社会并向基本实现现代化迈进的关键时期，也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期。为更好促进人与自然和谐共生，做好自然资源保护和经济社会发展保障工作，现对国土空间发展保障、优化国土空间格局、推动土地节约集约利用等方面，提出以下几点建议： 

（一）梳理规划，构建一张图基础库 

构建国土空间规划体系，进一步加快各版块规划修编谋定，加速美丽乡村规划全覆盖，发挥综合交通、水利等专项规划的支撑作用，并着力梳理相关规划之间的矛盾冲突。建议对各部门的数据进行整合优化，以资源规划部门构建的“一张图”为数据平台，共享发改、环保、住建、交通、水利、农业等部门的国土空间相关信息，形成一张底图，为全区统筹相关规划夯实基础。 

（二）拓展空间，绘制国土空间规划 

随着现代化、城镇化和农业现代化同步加快推进，我区用地供求矛盾日益突出，耕地保护和节约用地任务日益艰巨，高强度的开发活动带来一系列问题，特别是在规划空间的制约上，表现出明显后劲不足。建议我区利用好国土空间规划编制试点优势，发挥我区与部、省的良好沟通基础，突出我区经济后发地区的地位，为下一步我区争取更大空间布局主动争取、积极作为，期望在全新国土空间规划中为我区发展打开增量空间。 

（三）争创试点，打开先行先试窗口 

面对规划空间资源不足、各项保护受限的现状，站在优化配置国土空间资源的角度，利用好我区国土“三调”、自然资源调查的阶段性试点成果，实施乡村振兴战略，统筹山水林田湖草系统治理，开展国土综合整治与生态修复、全域土地综合整治等试点工作，在青山绿水中拓展空间资源、生态资源，为我区开展山水林田湖草系统建设寻求政策支持，支撑可持续发展。 

（四）优化布局，严格落实空间治理 

空间治理是对空间布局、用途管制等一系列工作精准落地的贯彻，是我区未来发展的具体抓手。因此，对于科学布局的规划空间，要严格落实“三条控制线”，划定城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线。着力促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，严格落实空间治理，突出保障发展，科学确定各专业领域的空间安排和设施布局，不断提升区域协调发展水平、产城融合水平和城乡融合发展水平。 

（五）转变观念，开拓新的供地方式 

《土地管理法》改革土地征收制度，主要从缩小征地范围、调整征收程序、完善多元保障机制三方面进行了修改，同时，允许集体经营性建设用地进入市场，就是在释放控制征收为国有建设用地信号，提倡集体建设用地入市。这对今后的土地供应提出了新的要求，需要与时俱进，转变观念，加大市场接受国有和集体多种土地供应接受度；同时，立足高质量发展的需求，增强推进园区外低效利用土地、村庄闲置土地退出机制的实施力度，充分拓展挖潜存量土地、缩小新增用地的途径。