强化制约促进权力规范透明运行助力廉洁佛山建设调研报告

2013年1月22日，******在十八届中央纪委二次全会上发表***强调更加科学有效地防治腐败，坚定不移把反腐倡廉建设引向深入。***指出，要继续全面加强惩治和预防腐败体系建设，加强反腐倡廉教育和廉政文化建设，健全权力运行制约和监督体系，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设、深化腐败问题多发领域和环节的改革、确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。要加强对权力运行的制约和监督、把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。

腐败是致命的政治毒瘤，关系到执政党的生死存亡，因此，反腐败并非“中国特色”，任何一个清醒的执政者无不重视反腐败。而***是世界上所有执政党中反腐败最自觉，最坚决的执政党之一，成效也较为显著。公权腐败作为公共权力的异化具有普遍性与差异性、周期性与连续性、隐蔽性与复杂性特点。近年来,公权腐败领域不断拓展,公权腐败手段多样,腐败程度不断加深。究其原因就在于：社会转型与制度变迁构成了公权腐败的社会基础,比较利益与经济变革是公权腐败产生的经济基础,经济社会的发展为公权腐败提供了可能,剥削思想构成了公权腐败的心理基础。

从公权腐败的治理角度看,改革开放之后,党和政府不断完善治理腐败的法律体系及权力运行监督网络，培育治理腐败的廉政文化,积极推进腐败治理的制度建设。但是,腐败行为依然严峻,腐败治理体系存在漏洞,从而制约着公权腐败的治理成效,与人民群众的期待有些差距。英国著名思想家阿克顿勋爵说过“权力会产生腐败，绝对的权力，绝对会产生腐败。”权力天然具有腐蚀性，因为人性从根本上具有两面性，既可能为善，也同样可能作恶。的确，我们党的干部绝大多数是好的，但这并不说明他们就不存在人性的弱点，这种人性的弱点一旦与绝对权力相结合，在巨大的利益诱惑面前，就会显露无疑，任何道德的说教都不能使其收敛，这从我们党近些年公布的腐败案件中已经充分证明。所以，要真正的遏制腐败，就不能回避也不可能绕过权力制约这个根本问题，而强化对权力的制约和监督正是有效预防腐败的关键。

一、目前情况

自区市场监督管理局、区安全生产监督管理局成立以来认真贯彻区委廉政建设要求，围绕推进部门特色惩防体系建设，全面开展廉政风险防控，加强制度建设，强化对权力的监督制约，做了大量工作，先后出台了一系列制度和文件。涵盖了机关和执法业务、党务、行政和其它所有综合管理领域，在制约权力以制度管人、管事、管权方面发挥了明显作用，有力的推动了两个局的党风廉政建设，取得了明显成效。但是，仍面临不少新情况新问题，反腐败斗争形势依然严峻、任务依然艰巨。

需要清醒地看到，目前制度建设的成效与监管对象、人民群众的要求和局党组的要求还有差距；与国外的先进做法相比也有一定的差距。2012年12月4日，总部位于柏林的非政府组织“透明国际”根据国际机构等收集的数据，公布了2012年全球清廉指数排名。在176个国家和地区中，丹麦、芬兰和新西兰以90分排名榜首，中国以39分列第80位。排名在前的国家，其廉政工作的秘诀，均离不开严密的制度建设和严格的制度管理。

还要清醒的看到，目前制度建设的成效还存在一些不适应问题：一是与行政执法廉政建设的现实需求不相适应。执法领域仍然是腐败问题易发重点领域，少数执法人员为政不廉问题依然存在，对贯彻落实党风廉政建设责任制重视不够、执行不力等；二是与行政执法事业科学发展的要求不适应。局党组提出，以服务政府转型主线，不断提高行政执法规范化水平与行政执法服务能力，这是当前和今后一个时期的重大战略任务。要顺利实现这一任务，必须加强制度建设，建立健全有我局特色惩防体系。

为了比较准确地了解局用制度规范权力方面的情况，课题组在对各科室、执法大队进行了谈话调查。虽然调研对象不多，但被调查对象成分比较多，分别来自21个业务科室、执法大队、下属事业单位、镇街分局。既有科室主管领导，也有一线执法人员。虽然调查不一定客观准确，但在一定程度上反映了2012-2013年局用制度规范权力情况。被调查者普遍认为，目前建立的制度不是数量问题，主要是质量和执行问题。62%的被调查者认为制度不完善、制度执行不力是影响制度有效管用的两大主要因素。制度是基础是前提，没有好的制度不可能有效运行；制度执行是制度的生命，再好的制度没有制度执行也难以发挥作用。国外廉政制度建设的经验也告诉我们，既要有严密的制度建设又要有严格的制度执行。

二、制度问题

从本次调查情况来看，目前，制度运行情况中主要凸显以下问题。

（一）制度不完善

一是权力分配不科学、职能分工不合理。部分被调查者认为存在这个问题。权力分配不科学、不合理，容易造成权力过于集中、过大，不能得到有效制衡，导致权力被滥用，导致腐败。如有的执法科室权力个人化，容易失去制约。产生问题原因是由于受“官本位”思想和权力扩张性的影响。

二是相对于实体性规定而言，缺少程序性规定。超半数被调查者认为缺少程序性规定。程序性制度是落实实体性要求的具体程序，是规范权力运行的程序制度。缺少程序性规定，就会导致具体权力运行规范性降低，缺乏可操作性。如，科学决策问题缺少完善的程序性规定，就很难从程序上保证决策的科学性；涉及多数人切身利益的决策缺少科学的程序性规定，则难保证决策结果的公平性。

三是原则性要求多、自由裁量过大，具体规定不够严密。原则性要求多而具体规定缺少，或者自由裁量权过大而具体规定不够严密，容易使权力行为无章可循而流于随意，为权力滥用留下了漏洞。如对政务公开、党务公开问题，根据现有制度规定只能公开一个概况或一些粗略数字，这样的公开很难起到公开应有的作用。

四是权力运行过程公开透明的制度设计不够。权力运行公开透明度不够，就容易暗箱操作，得不到社会监督，使权力难以得到有效制约，为权力腐败留下了空间，就会严重影响制度的公正性、有效性。如在制定制度时，有的故意将权力运行过程神秘化，遮蔽权力运行程序。

五是缺少责任追究的规定。落实责任是做好一切工作的重要保障，责任追究是保证责任落实的重要措施。在制度设计中，缺少责任追究的规定或者责任追究规定比较模糊，责任追究难以操作，制度的执行就无法保障。另外，制度体系的整体性、系统性、协调性不够。下位制度规定与上位制度规定存在不一致，或者横向制度之间不协调，就会严重影响制度的可操作性和有效性。

（二）制度执行不力

一是制度意识不强。思想意识问题很重要，因为思想支配行动。制度意识不强，就会不关注制度、不学习制度，不了解、不熟悉制度，不自觉执行制度，有的甚至破坏制度。如一些党员领导干部存在一种过分注重上级和领导的意见，而轻视依法行政、按章办事的错误思想观念。这些现象严重影响制度的执行。

二是领导干部带头作用发挥不够。领导有引领示范作用，领导干部不带头遵守制度就会严重损害制度的权威性，影响制度的顺利贯彻执行。

三是对制度的执行情况缺少监督检查。监督检查是制度执行的保证。工作中缺少制度执行的监督检查，就很难及时纠正和解决制度运行中出现的问题，也不能保证制度的有效执行。

四是对违反制度的行为，严格追究责任不够。对违反制度的不追究责任或者追究不到位，就会放任和纵容违反制度的行为，就会起负面效应，破坏制度的执行。如在工作实际中，对待违反制度规定的行为大事化小、不了了之，小事化了、不予追究的情况。

三、对策建议

制度建设是制约和规范权力运行的根本保证。加强制度建设，必须努力提高制度有效管用水平，既要制定好制度，着力提高制度有效性和可操作性；又要执行好制度，着力提高制度执行力。

（一）着力提高制度有效性和可操作性，制定好制度

制度建设具有根本性、长期性和稳定性。制定加强制度建设，强化对权力的制约监督好制度是提高制度有效管用的基础和前提，加强制度建设首先要着力提高制度有效性和可操作性，制定好制度。

一是制度设计要合理调整职能分工。制约和监督权力是预防和治理腐败的核心。在整个制度设计中要坚持权力制衡原则，合理调整职能分工，科学配置权力，对那些过于集中、权力过大容易失控或被滥用的权力进行适当分解，使单位内部上下之间、部门之间、岗位之间相互协调又相互制约，使各权力主体得到相互制衡。在2013年执法规范化建设中，我们就将对自由裁量权等权力模糊地带进行规范。

二是创新制度建设。加强对重点领域和关键环节权力制约，切实解决重点领域关键环节腐败易发多发问题。增加制度严密性，减少执行制度的自由裁量权。要建立制度运行***完善机制，注重研究解决制度规范权力运行中遇到的新情况、新问题，适应廉政形势的新变化。

三是注重实体性制度和程序性制度的结合。程序正义实现实体正义。程序性规定是权力运行规范的保障。没有严密的程序，必然导致权力运行的随意性，导致权力被滥用。必须注重实体性制度和程序性制度的结合。要在实体性规定的基础上，建立完善与之相衔接配套的程序性制度，使各项制度形成统一协调的制度体系，提高制度的可操作性。

四是扩大民主、研究制定制度。研究制定制度，扩大民主参与，是提高制度的有效性、可操作性的重要手段，也是增强干部群众制度意识的重要途径。要建立民主参与研究制定制度机制。在研究制定制度时，应有不同科室、不同执法线的人员平等地讨论研究，发挥党员群众、专家学者在建立健全制度方面的重要作用。

五是注重权力运行过程公开透明的制度设计。公开是最好的制约，阳光是最好的防腐剂；公开是原则，不公开是例外。要加强对权力运行公开透明的制度设计，扩大政务公开，确保让权力在阳光下运行。在今年工作中，我们将积极推进执法公开，建立健全外部监督网络，将被监管对象纳入其中，打造“阳光”执法。

六是完善责任追究制度。明确制度落实的各项责任，健全违反制度的惩戒性规定，建立问责启动程序，从而在制度设计上解决责任追究的依据问题。

（二）着力提高制度的执行力，执行好制度

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。制度的生命力在于执行。制定好的制度并不难，难在把好的制度落实好。必须着力提高制度执行力。

一是加强制度宣传教育。增强制度意识是制度执行的重要前提，制度意识是筑牢遵纪守法的思想基础。如果广大党员干部没有牢固树立制度意识，不能自觉遵守和维护制度，再多再好的制度也难以发挥作用。要把制度作为反腐倡廉教育和廉政文化建设的重要内容，采取多种形式、通过多种渠道进行宣传教育。要加强对制度知识的学习普及，学习制度要制度化，定期组织干部职工学习制度并进行检查考核，对新进人员，要把制度学习作为岗前培训内容，使广大党员干部熟知制度内容、掌握制度精神，不断增强制度意识、纪律意识、法制意识，提高遵守制度的自觉性。

二是领导干部要做执行制度的表率。各级领导干部是党员干部的表率。制度约束的重点是权力运行，而掌握和行使权力的主要是领导干部，提高制度执行力离不开领导干部的率先垂范。领导干部要在学习制度、严格执行制度、自觉维护制度上率先垂范。要求干部职工做到的，领导干部必须首先做到；要求下级做到的，上级必须做到；要求别人做到的，自己必须首先做到。

三是加强制度执行情况检查。强化监督检查是提升执行力的关键。要健全制度监督执行机制，每项制度都要明确监督执行的责任部门，使监督执行部门的责任不可推卸。采用日常督察和专项检查的方式随时掌握制度执行情况，发现问题及时解决。

四是严肃查处违反制度的行为。严肃惩处违反制度的行为，是提高制度执行力的重要保障和根本措施。目前一些制度不落实，很大程度上是因为违反制度的行为没有及时惩处，导致遵守制度吃亏、违反制度获益的不良现象产生。提高执行力必须切实查处违反制度的行为。各级领导干部要坚持原则，敢抓敢管，对那些有令不行、有禁不止、随意变通、恶意规避等严重破坏制度的行为，不论是谁、是何职务，都要严肃查处，切实维护制度的严肃性和权威性。