村级工业园历史功臣能否再立奇功

　　国际货币基金组织(IMF)总裁克里斯蒂娜·拉加德提出著名论断，全球经济增长或滑入“新平庸”时代。任何巨大的转型都伴随着艰辛坎坷。

　　在区域新“经济地理”加速重构的今天，曾经构筑珠三角世界工厂基石的村级工业园，被新一轮科技革命和产业变革卷入“低端锁定”的迷雾中。

　　作为中国制造业大市佛山的重量极，南海685个村级工业园也被时势推到了转型调整或淘汰出局的风口浪尖。

　　“南海的辉煌在村级工业园，未来南海发展空间在村级工业园。”佛山市委常委、常务副市长、南海区委书记黄志豪对村级工业园这一历史功臣寄予了莫大的期望。在“品牌南海”的战略构想中，南海区还首次将村级工业园改造单列出来，列入“品质南海”向“品牌南海”跨越的六大抓手之一。

　　佛山正立足实现第二个百年目标的高度，全面推进城市治理现代化。前不久召开的市委十一届八次全会明确提出，紧扣创新驱动的核心关键，加快建设中国制造业一线城市，全力打造国家制造业创新中心。

　　占全市体量六成的南海村级工业园、消耗着全区未来20多年的产业空间。南海能否协调村居等各方利益，以体制机制平台创新，为村级工业园的涅槃杀出一条血路，开创具有示范效应的新南海模式，成为佛山构建经济产业新版图、决胜下一个经济周期的关键一役。

　　南海模式历史功臣造就工业繁荣

　　8月2日，“妮妲”热带风暴袭击南海，位于狮山镇大圃社会管理处的风梅岭村级工业区，不少简易工棚一夜间被掀翻在地。一个月前，南海区10多个部门逾1200人刚刚在这里强制关停60多家无证无照污染厂企。

　　在南海，像风梅岭这样的村级工业园有685个，涉及3.9万家企业。也正是这些工业园铸就了南海改革开放早期的工业繁荣。

　　改革开放初期，南海以“敲锣打鼓贺富裕”的形式支持全民创业致富，并提出“三大产业齐发展、六个层次（县、公社、大队、生产队、联合体、个体）一起上”的发展思路，掀起了民营经济的第一波热潮。

　　1992年，南海率先开始集体土地股份制改革的探索，将农民承包的集体土地以承包权入股，组建社区的股份合作经济组织，零碎土地整合成为规模经营，吸引了大量企业落户生根，大批农民“洗脚上田”开厂、办企业。村级工业园由此形成燎原之势，南海农村集体土地上崛起“村村点火、处处冒烟”的工业繁荣。这一先行探索后来被总结为“南海模式”，并在中山、东莞等地复制推广。

　　也正是在这个历史时期，南海培育出铝型材、建筑陶瓷、纺织、皮革等在国内占有较大市场份额的优势产业，民营企业撑起了南海经济的“半壁江山”。时至今日，在不少村级工业园仍然保留了塑料加工、五金、陶瓷、皮革、制衣等产业形态。

　　以南海鞋业为例，从上世纪八九十年代开始，大量的台资、港资企业涌入，南海形成本地企业、外地企业百花齐放的状况，更形成了“南桂城北里水”的制鞋版图，也带动了印刷、包装、五金、化工胶水等行业的发展。曾担任威宝鞋厂厂长的何汝海介绍，鼎盛时期仅桂城平西村就有200多家鞋厂，一个村级工业园就可以给阿迪达斯、红蜻蜓等名牌做贴牌生产，形成“世界名鞋南海造”的盛况。

　　突围之困落后产能囤占发展空间

　　科技革命掀起的创新浪潮席卷全球。曾经缔造了南海工业1.0和2.0文明的村级工业园，已经成为南海“切换”创新驱动模式的巨大负荷，也成为佛山推进新型城镇化、镇村现代化的瓶颈。

　　因早年缺乏规划，无序开发，南海村级工业园产业低端化、环境安全隐患等问题日益突出，尤其是劳动力等要素成本上涨和低端产能过剩，让部分园区产业失去竞争力，企业纷纷关停或外迁，大量厂房空置。

　　上世纪90年代在和顺洲村开五金厂的周荣还记得，刚开厂时，“无论你做什么都有赚。但越到后来感觉越不赚钱，经营的压力还越来越大。”让周荣惊讶的是，约从2004年开始，附近的酸洗、喷涂、陶瓷厂相继倒闭了，2008年，他也把工厂转手，和朋友转型做进出口贸易。

　　“周荣们”的经历并非一村一镇的个案。彼时，中国经济发展基调从“又快又好”调整到“又好又快”，经济发展方式从粗放型向集约型转变，生态文明被纳入各级政府的重要抓手。2014年，佛山正式向村级工业园的污染发出整治令，早期规划无序近乎野蛮生长的村级工业园，经历了市场淘汰和环境倒逼的第一轮涤荡。

　　“2007年，南海提出了‘工业南海’向‘城市南海’的转型要求；2010年南海将全区发展战略空间调整为‘中枢两翼核心带动’，城乡一体化发展在这时期得到提升。”广东省国地资源与环境研究院常务副院长朱晓岚认为，在新一轮发展格局下，过去分散式发展、低效益、高污染的村级工业园越来越不适应城市和环境升级的要求，产业层次普遍落后的村级工业园不得不寻求转型。

　　广佛智城就是南海村级工业园转型换代的样本。2008年以前，这里还是联滘垃圾焚烧村。2008年最后一天，大沥政府与联滘村下辖的5个经济社达成协议，由政府成立专门的投资公司，统一从村民手中租地连片开发，统一规划、统一招商，这才有了联滘村的重生。如今的广佛智城片区，集聚了阿里巴巴、京东、新浪等互联网巨头，今年年底占地20万平方米的华南最大的永旺梦乐城将开业迎客。

　　预计一个月内，位于桂城夏南二社区的天富科技城1、2、3号楼也将交付使用。天富科技城原址为夏南二钢铁市场，改造前钢铁市场每年税收仅100多万元，是典型的占地面积大，工业产出低的村级工业园。2015年，桂城街道从村民手中租下80亩土地的30年使用权，以桂城街道公有资本介入集中连片开发，天富科技城也就应运而生了。该项目总投资约2亿元，建成运营后，年创税或超亿元。

　　早在2007年，南海区开始探索通过“三旧”改造，创造了不少像广佛智城这样的范例。但在南海区国土城建和水务局（国土）副局长周炎坤看来，南海村级工业园还存在数量多、地块分散、土地权属复杂等特点，大多数村级工业园内还集中了大量五金、陶瓷、制鞋、纺织、家具等传统制造企业，这部分企业还处在“2.0补课”阶段。这一情况，严重挤压了南海企业增资扩产、政府招商引资的空间。

　　按照国际惯例，一个地区国土开发强度达到30%已经是饱和线，而在南海，这一数值已经超过50%，部分镇街甚至超过70%。数据显示，南海区现有685个村级工业园，占地面积14万亩，占南海城乡建设用地面积18%，集体经营性建设用地总量69%。

　　“南海每年大概需要新增1万亩土地才能满足社会发展需求。国家每年　核　准　的　新　增　用　地　指　标　是3000~4000亩左右，剩下没有指标的土地只能靠三旧改造，盘活存量土地而来。”周炎坤说。记者算了一笔账，按南海每年土地缺口6000亩计算，现有村级工业园土地可以满足南海至少23年的用地需求。

　　破局之道“二改二”探索新南海模式

　　今年上半年，南海顶住了下行压力，经济保持平稳走势，创新驱动体系迸发活力，但供给侧结构性改革依然任重道远。

　　今年6月，市委书记鲁毅在城市治理大会上提出“佛山要推动高能耗、低产出的村级工业园区向高品质、高附加值的现代产业园区转变”。随后，南海召开党建务虚会总结暨“两学一做”学习教育推进大会，黄志豪表示“要突出村级工业园改造，提升可持续发展水平”。这是南海区第一次将村级工业园改造单列一章写入工作报告——将之视为拓展城市发展空间的主攻方向。

　　2014年，南海成为全省唯一一个新一轮深化三旧改造综合试点。首次将村级工业园改造项目纳入推介范畴，试图通过引入社会资本，推动村级工业园的改造升级。

　　但效果有待时间检阅。相比较国有土地，集体土地的开发成本，特别是前期与村集体的谈判成本更高，这让部分投资人畏足。“加之以前在集体土地上盖工厂，我们不能办理产权证，土地也不能办银行抵押贷款。”一位工业地产开发商表示，这也是此前影响社会资本投资村级工业园积极性的主要原因之一，“南海已经取得集体经营性建设用地入市的试点，若集体土地与国有土地享受同样的权利，市场投资的积极性将大幅提高。”

　　黄志豪表示，接下来南海要将村级工业园作为‘三旧’改造的重点，采取差别性政策措施进行改造提升；要抓好一批示范项目，形成可供推广的改造模式，大力打造一批“二改二”、“二改二点五”的新型产业社区。黄志豪说，南海也要坚持不断优化村级工业园环境，进一步加强环保监管和执法力度，完善环保基础设施建设，重点推进村级工业园的安全生产整治。

　　实际上，南海的“二改二”、“二改二点五”远没有“二改三”的进度快。从2012年至今四年，南海区产生了如南海万科广场、万达广场、桂澜路商圈以及石石肯社区一带等大量“二改三”的代表；像瀚天科技城、丹灶镇大金智地高端产业服务业集聚区等“二改二点五”，以及天富科技城等“二改二”的案例则相对较少。

　　从南海区上半年经济运行数据看，南海区固定资产投资达484.23亿元，同比增幅13.8%，但是房地产开发投资占比超过50%。“二改三其实并非长久之计，一方面南海仍然是制造业和实体经济为主的城市，另一方面政府为二改三负担的教育、医疗、公共设施配套、社会治安等成本过高。”周炎坤认为，“二改二”是村级工业园改造的理想方向，而引入社会资本介入村级工业园开发改造是“最理想”的方式。但是，由于村级工业园土地权属复杂，且产业类项目的投资回报周期比“二改三”、“二改二点五”等方式更长，所以至今在南海区村级工业园改造比例中，“二改二”的案例并不多见。

　　为鼓励和引导社会资本介入“二改二”，南海区正在探索研究将“二改二”与“二改三”结合起来。“我们在考虑将村级工业园地块的功能（如住宅地块+商服地块）混合，土地所有权（如集体土地+国有土地）混合，整宗地打包起来公开交易。由政府统一规划，社会资本可以在地块上开发商业综合体、住宅、工业产业社区。”周炎坤说，这种开发模式对开发商而言是“骨头+肉”结合，并且在南海区东部片区具有一定的推广价值。

　　在广大的中部、西部片区还有大片村级工业园的“战场”。今年，南海区梳理了18个村级工业园示范项目，尝试以点带面的方式推动全区改造工作，总体上，形成“试点改造项目—重点改造区项目—一般改造项目”的“以点带面、层层推进、全局联动”的格局；在空间上，逐步形成“从东向西、核心带动、有序渐进”的格局。

　　数读

　　现有685个村级工业园，占地总面积142429.01亩。村级工业园占地总面积占南海区现状城乡建设用地总面积的20.44%。其中，占地面积30亩以上的村级工业园有586个，占村级工业园总数的85.55%；占地面积30亩以下的村级工业园99个，占村级工业园总数的14.45%。

　　村级工业园内集中了大量五金、陶瓷、制鞋、纺织、家具等传统制造企业，尤以综合类工业园和金属制品业工业园居多：综合类工业园共232个，面积62985.30亩，占全区村级工业园总面积的46.74%；金属制品业工业园共237个，面积40868.32亩，占全区村级工业园总面积的30.33%。

　　政府设立2亿元的村级工业园专项扶持资金，在2016年12月31日前完成改造的工业园，奖励幅度从20万元/亩，提高至30万元/亩；从机构设置上，2016年5月，南海区从区直核心部门抽调了11个人组成村级工业园“整治办”，统筹推进村级工业园改造的安全生产、环保、土地、招商等四条线的工作。

　　专家访谈

　　村级工业园改造

　　是一场“攻坚战”

　　“南海村级工业园正处于产业调整优化阶段。当前正是村级工业园改造的好时机。”广东国地资源与环境研究院常务副院长朱晓岚说，一方面南海的传统制造业转型升级要求迫切，另一方面是经济上已经富裕、较长期受环境污染、安全隐患困扰的村民环保、宜居意识显著提高，有提升村级工业园层次的主动意愿。

　　在朱晓岚看来，南海推进村级工业园改造有试点政策好、制造业基础强、区域基础设施和新城建设逐渐完善等三方面的优势。“从2014年起，南海区成为国家集体经营性建设用地入市试点、国家四部委的‘多规合一’试点以及广东省新一轮深化‘三旧’改造的综合试点，这有利于南海进一步***土地权属问题；本地民营经济发达，他们可以作为村级工业园改造后招商引资的对象；城市的发展对产业集聚也起到促进作用。”朱晓岚说。

　　广东国地资源与环境研究院曾专门调研南海，朱晓岚认为，南海区村级工业园改造面临的将是一场“攻坚战”。改造的总体指导思想应该是“政府统筹、规划引领、属地整理、市场参与、试点先行、分步推进、共同受益”，核心思路是：由工业园向产业园发展，全区村级工业园统筹谋划，制定远、中、近期发展规划，不同条件的镇街在本次改造提升中设定不同起点，既保障村民持续收益的需求，也适应南海区的发展战略。

　　“南海一直是全省‘三旧’　改造的先锋，若成功改造村级工业园至少对珠三角有比较大的参考和借鉴意义。特别是集体建设用地产权、土地集约化利用、拆迁补偿和土地增值收益分配等一系列问题的解决，对其他城市有借鉴价值。”朱晓岚说，南海区若探索出通过存量建设用地进行产业升级的路径，对全省的产业升级和转型发展而言也具有重大意义，无疑将提升南海区在全省的示范影响力。

　　（佛山日报记者李静）