佛山市禅城区人民政府关于2018年度法治政府建设工作情况的报告

区人大常委会：  

2018年是改革开放40周年，也是法治政府建设的攻坚年。禅城区人民政府以***新时代中国特色社会主义思想为指导，围绕法治政府建设总要求，持续落实《中共广东省委、广东省人民政府关于印发〈广东省法治政府建设实施纲要（2016—2020年）〉的通知》（粤发〔2016〕20号）、《广东省人民政府办公厅关于印发〈广东省创建珠三角法治政府示范区工作方案〉的通知》（粤办函〔2015〕592号）、《佛山市人民政府办公室关于印发〈佛山市创建珠三角法治政府示范区工作实施方案〉的通知》（佛府办函〔2016〕146号）要求，并根据《佛山市禅城区人民政府办公室关于印发佛山市禅城区创建珠三角法治政府示范区工作实施方案的通知》（佛禅府办函〔2017〕12号）相关部署，加强推进法治政府建设进程，各项建设工作呈现“循序渐进、有条不紊、全面开花”的态势。现将工作情况报告如下：  

一、2018年法治政府建设工作要点  

（一）强统筹，以深化体制改革转变政府职能。  

为加快转变政府职能，打造法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，本年度我区立足实际，主动适应发展需要，充分发挥法治政府建设的引领作用，全面履行政府职能，取得崭新的成效。  

1.深化重点领域改革，扩大集成服务成效。为全面贯彻落实李克强***在全国两会谈“放管服”改革提出的“六个一”要求以及中央、省委改革办关于优化“放管服”改革等文件精神，禅城区一是开展商事经营主题办（证照联办），采用跨部门事项并联审批方式，创新去部门化、去层级化、去区域化“主题式”（证照联办）服务，做到全区、镇（街道）同城通办，实现市场主体准入“审批更简、服务更优、监管更强”。二是通过对接自然人库和部门业务系统数据，激活政府大数据，实现政务数据融合应用，拓展办事“零跑腿”服务，推进行政审批“无纸化”。三是以不动产涉税登记业务“一号通办”为重点，促进不动产业务优化提速。深化不动产涉税登记业务“一号通办”，落实不动产登记能力和作风建设“双提升”行动，全面提升我区不动产登记能力和服务水平。  

2.立足标准化建设，提升政务服务效能。为加强政务服务标准化建设，夯实事项和运行管理基础，禅城区一是全面推进事项编制工作，做好政务服务事项实施清单“十统一”标准化梳理工作。截至12月11日，禅城区共认领及编制完成7537项事项，其中行政权力事项6879项、公共服务事项658项。二是组织各区级部门统一调整事项在线申办方式，除使用省级以上自建系统受理网办业务的事项（禅城区已配置118项）外，统一接入广东省通用统一身份认证平台，实现单点登录和账户整合，同步配置各事项的审批流程及环节人员。截至12月11日，禅城区共编制行政许可和公共服务事项1220项，提供在线申办的事项1159项,可在线申办率96%，其中实现全程网办或窗口核验的965项，全流程网上办理率80%。三是为推进自然人事项“同城通办”，打通业务办理地域限制，我区在卫计、残联等原有56个镇街通办事项的基础上，结合办事“零跑腿”、电子章应用等改革成果，通过权限开放、电子流转等方式，实现人社、社保等事项“同城通办”，打造便利化、人性化的办事体验。2018年，共有48个通办事项上线运行，业务受理工作不受镇街地域限制，群众办事更加便捷。  

3.全面深化政务公开，积极打造“阳光政府”。禅城区政府按照***、省、市关于2018年政务公开工作要点的部署要求，以推进基层政务公开标准化规范化试点工作为重要抓手，以政务公开促落实、促规范、促服务、促效能，推进行政决策、执行、管理、服务、结果“五公开”，推动简政放权、放管结合、优化行政服务，探索具有禅城特色的基层政务公开经验做法，努力打造法治政府、服务型政府、数字政府。本年度经公众满意度测评、专家评审、第三方评估及省验收小组的综合验收评估，禅城区试点工作确认为良好等级。  

（二）立新规，以专业服务发挥政府法律顾问效用。  

根据《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》（中办发〔2016〕30号）、《广东省政府法律顾问工作规定》（省政府令第207号）等有关规定的要求，禅城区政府法律顾问室积极提供合同审查等专业法律服务，有效参与处理涉及重大突发性、群体性事件的法律事务，充分发挥法律顾问作用。  

1.规范决策行为，健全决策机制。为切实解决重大行政决策与一般行政决策界限模糊，重大行政决策认定程序及决策程序不明等问题，禅城区政府于本年度出台《佛山市禅城区重大行政决策暂行规定》（佛禅府〔2018〕40号）。该规定的执行有效提升我区的决策质量与效率：一是明确了对经济社会发展有重大影响，涉及重大公共利益或社会公众切身利益等六大类事项属于重大行政决策范围。二是保障政府工作部门或者镇政府（街道办事处）、人大代表、政协委员、公民、法人或者其他组织都享有向区府办提出重大行政决策的建议权。三是确保形成制度科学、程序正当、过程公开、责任明确的决策机制，将“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”五大程序以规定确立下来，以推进我区行政决策实现科学化、民主化、法治化。  

2.加强重大合同审查，避免法律风险。禅城区政府法律顾问室紧扣全区中心工作，积极做好区内政府重大合同及重大合作项目的合法性论证工作：一方面提供专业的法律审查意见，并针对争议事项和存在风险问题，提出解决方案或建议。截至12月20日，法律顾问室审查重大合同或协议共24份，出具各类法律询请、法律风险、立法意见征询的法律意见函共175份。另一方面，针对区政府及其部门在行政管理、公共服务和民商事经济活动中，作为一方当事人所订立的涉及国有资产、财政资金使用和自然资源、公共资源利用等协议，法律顾问室通过“事前研究——事中派专员参与——事后把关”全程跟进机制，梳理各项协议的重点审核环节，推进重大项目洽谈，协助草拟、审查重要的法律文书等，以保障重大合同合法合规。  

3.配合立法调研，注重立法主体多元化建设。自佛山市获立法权后，禅城区政府高度配合上级立法调研工作的开展。一方面，重视法律顾问队伍作用，明确一名立法调研联络员，搭建稳定沟通渠道配合上级工作。另一方面，统筹区内相关部门、公民等各方调研沟通工作，为上级立法献言献策，提供有价值的参考意见。本年度内禅城区政府协助上级完成《佛山市养犬管理办法》《佛山市城镇新建住宅区配建教育设施管理办法》《佛山市法制局关于进一步加强行政机关规范性文件管理的通知》《佛山市人民政府关于规范政府合同审查的通知》调研工作，取得良好效果。  

（三）严落实，以贯彻制度健全规范性文件管理体制。  

根据《广东省行政机关规范性文件管理规定》《佛山市行政机关规范性文件管理规定》的规定，禅城区政府结合区内实际，在规范性文件审查内容、审查方式及审查范围上进行积极探索与创新，以确保我区规范性文件合法合理、程序正当、实用精准。截至12月20日，禅城区政府出台政府规范性文件共20件，部门规范性文件共6件，镇街规范性文件共2件，清理规范性文件共2件。  

1.落实公平竞争审查制度。禅城区政府根据国家、省、市相关文件精神，落实规范性文件公平竞争审查制度。一是构建文件起草单位关于公平竞争事项的自我审查制度。按照“谁起草、谁审查”的原则，规范审查流程、步骤及时间节点。二是严把公平竞争审查关，未经公平竞争审查程序不得出台。三是加强开展全区公平竞争审查监督工作。根据《佛山市禅城区发展规划和统计局等5部门转发国家发展改革委财政部商务部国家工商行政管理总局***法制办公室关于印发公平竞争审查制度实施细则（暂行）的通知》精神，我区于2018年9月顺利通过市发展改革局、市财政局、市商务局、市工商局、市法制局五部门组成的市级检查组关于开展公平竞争审查制度落实情况检查。上级对我区初步的公平竞争审查工作机制建设工作取得的成效表示肯定。  

2.完善规范性文件管理机制。为进一步提升规范性文件质量，禅城区政府不断完善相关审查机制。一是健全规范性文件审查流程，并拓宽公众参与渠道。以政府门户网站为基点，借力部门门户网站、各大微博、微信公众号、新闻报纸等多元化途径，扩大民意征集范围。二是依照《佛山市法制局关于进一步加强行政机关规范性文件管理的通知》规定，在全区范围内推行规文送审增加规范性文件条文注释稿。以对文件条款逐条注释，明晰条款出处，保障规范性文件的合法性、实操性。三是严格执行送审机制。非经科学论证、调查研究、内部合法性审查，不予送审通过；非经审查通过不予发布。四是加大对规文备案、评估、清理工作的投入。对需长期执行的文件及时开展评估、清理工作，评估决定废止的文件做到及时全面公开。  

3.镇（街道）规范性文件纳入管理轨道。省依法行政工作领导小组办公室《乡镇人民政府规范性文件统一合法性审查机制试点工作方案》（粤府法治办〔2017〕8号）将禅城区确定为乡镇人民政府规范性文件统一合法性审查机制试点地区之一。为保质保量完成试点工作，我区出台《佛山市禅城区镇（街道）政府规范性文件统一合法性审查机制试点工作方案》（佛禅法府办〔2017〕2号），对试点工作统筹设计，实现镇（街道）规范性文件管理的多个突破：一是建立镇（街道）规范性文件审查、报备统一编号制度，便于辨识与监督。二是统一网络发布平台。在禅城区政府门户网站建立“法规公文”，便利了群众查询监督。三是建立健全镇（街道）法律顾问制度。以试点为契机，推动各镇（街道）按照要求聘任法律顾问，并对法律顾问协助规范性文件制定、审查发挥的作用进行实时评估。  

（四）重实效，以三项制度深化行政执法监督。  

为进一步强化执法监督，确保严格规范公正文明执法，禅城区立足省市要求，本年度内重点推动《广东省行政执法案件评查办法》《广东省行政执法责任制条例》和广东省行政执法三项制度落实，取得初步成效。  

1.坚持以案卷评查机制，倒逼执法水平提升。案卷评查作为每年度省、市、区开展的常规工作，禅城区政府通过完善案卷评查机制、优化案卷评查标准、整改执法问题等一系列措施，借由案卷评查手段倒逼我区执法监督水平的提升。本着不断强化的初衷，2018年度禅城区政府按要求统筹全区相关执法单位迎检佛山市法治政府建设工作领导小组办公室两次行政执法案卷评查工作，并于2018年11月份组织本辖区内行政案卷评查，均顺利通过评查。  

2.设立“三项制度专栏”，提高行政执法透明度。本年度，广东省依法行政领导小组办公室印发了《广东省行政执法公示办法（试行）》《广东省行政执法全过程记录办法（试行）》《广东省行政执法重大决定法制审核办法（试行）》，对市区级执法监督工作出了新要求，禅城区政府遵照“依法有序、科学规范、便捷高效”的原则，紧密联系我区实际，通过对全区摸底、整合、铺排，已完成在区内各执法部门的官网设立“行政执法三项制度”专栏的工作。通过该专栏加强对我区行政执法相关事项的公示，既实现行政执法公开、透明，又扩大监督的途径以保障合法执法。  

3.部门联动执法，信息共享效果显著。禅城区各执法部门依托自身实际，一是开拓“两法衔接”工作平台，及时录入相关行政处罚信息，以完善公示制度有效达到信息共享。二是通力合作，发挥部门间联动作用。本年度已是连续第五年区食药监、公安、卫计、农林渔业等部门联合开展食品药品安全“百日行动”作战，联合执法效果显著。三是运用大数据，助力行政监管，构建区、镇街、村居、网格四级涵盖城市管理、社会管理和应急处置的社会治理综合云平台，从事后执法转变到事前监管。社会治理网格化标准建设走在全国前列。  

（五）勇创新，以优化机制化解行政争议。  

禅城区继续深化行政复议机制创新，健全行政首长出庭制度，提高行政应诉能力。截至12月15日禅城区共收复议申请687件（新收***1件，旧存46件），其中受理637件，不予受理2件，行政告知2件。经过审理，驳回4件，维持392件，撤销2件，调解撤回申请185件。上述案件涉及到相关部门共17个，其中包括环保、公安等11大类行政管理事项。  

1.畅通行政复议渠道，实现复议为民。为充分保护申请人行政复议权利，禅城区本着“凡符合法定条件一律宽受理”的原则依法受理，决不允许以任何理由和借口拒绝受理；对不属于行政复议范围或应当通过其他途径解决的事项，作出不予受理决定并告知其依法解决问题的途径，保障权利维护途径畅通。  

2.规范案件办理程序，提升行政复议质量。为提升行政复议质量，禅城区进行了有益探索。一是依托行政复议信息管理，按照行政复议办案工作流程，制定案件办理流程进度表，实现复议工作流程全面记录，有力推进了行政复议办案的流程化、规范化，实现程序公正。二是增强文书说理性以提升说服力和公信力。重视行政复议决定书的说理，将之作为检验办案质量的重要标准。三是坚持办案程序公开透明。为保障当事人的知情权、参与权和救济权，对当事人查阅、复印案卷的请求，尽可能提供方便。  

3.健全行政首长出庭制，提高行政应诉能力。禅城区为进一步加强行政负责人出庭应诉工作，解决老百姓“告官不见官”的问题，2018年7月禅城区政府在全区发布《佛山市禅城区法治政府建设工作领导小组办公室关于进一步加强行政应诉工作的通知》，推动行政负责人出庭应诉工作制度化、规范化、常态化。截至12月15日，我区行政机关作为共同被告的行政诉讼案件共35宗、单独被告的行政诉讼案件共19宗，行政机关负责人法院通知出庭应诉率为100%。  

（六）齐参与，多管齐下加快依法行政能力建设。  

随着经济发展和社会进步，对政府依法行政能力建设不断提出新要求、高标准。禅城区政府为打造法治政府，坚持内提效能，以培训提升全区法治思维；外托宣传，打造良好的法治氛围。  

1.以培训为依托，形成系统学习制度。首先，禅城区政府严格落实政府常务会议学法制度。本年度内已完成2次政府常务会议学法，以学法制度提升领导法治修为。其次，禅城区政府运用信息化手段加强和改进行政执法人员的培训管理，高质量完成全区行政执法人员综合法律知识培训，不仅对申领、换领执法证人员进行网上行政执法培训及执法证考前辅导，且对已持证执法人员进行线下培训。2018年度我区共办理申领、换领执法证448个，现有1829名行政执法人员持证上岗。另外，区内各部门结合自身实际，开展各色学法活动，举办系列专题培训、法治讲座等，在全区范围内形成较为系统的学习制度。  

2.多渠道普法宣传，营造公众学法氛围。禅城区各行政部门多举并施开展普法宣传工作。依托网站、微信、微博等平台，以专题报道、活动策划、主题宣传活动等形式，开展有深度、有温度的宣传活动，扩大宣传覆盖面；并结合两会、“12.4”国家宪法日以及节假日等重大时间节点，组织诸如50公里徒步“加油驿站”食品安全宣传、“城市管理——让生活更美好”主题宣传等走近市民、走进校园等宣传活动，收获市民好评。  

3.打造高素质队伍，整合法制力量。禅城区政府法制队伍不断壮大，人员呈年轻化，学历本科以上人数达100%，司法考试通过率达50%。另在保证执法力量方面，禅城区政府大力推行执法人员持证上岗机制，通过严格规范执法证的申领流程、全面清理不适格人员，保障基层执法人员执法水平，全区法制队伍素质明显提升。  

二、工作推进中存在的问题  

立新规、严落实，2018年无疑是禅城区丰收的一年。但在法治政府建设工作顺畅推进，取得成效的同时，无可避免地面临各种困难和问题。具体为：一是行政体制改革未全面覆盖。鉴于建设工作阶段性安排，存在部分领域先行先试，部分领域未全面推开，导致改革红利释放不均。二是针对法律审查新要求，创新的积极性不足。重大行政决策立项审查、公平竞争审查、规范性文件备案、评估、清理机制经过近几年的努力已在全区建立。但随着上述工作的推行，上级对于其合法合规、高效高质不断提出新要求，我区亟需探索建立专家库、完善现行制度等一系列更加专业、严谨、规范的路径，以推陈出新提高我区决策效能。三是基层执法乱象未完全杜绝。一线执法压力增大与执法人员数量不匹配是基层执法普遍存在的现实问题。执法证申领审批的严格化，导致过往执法主力政府聘员执法主体不适格，以致基层面临执法力量薄弱的困境。同时，“重实体、轻程序”的陋习未全面纠正、行政审批标准与行政执法案卷评查标准不一致、执法部门职权职责不明晰等问题仍未完全解决。四是政务公开公众参与性、广泛性有限。目前禅城区政务信息公开比较依赖于政府官网、各部门门户网站以及几大热线平台，存在渠道单一、信息发布平台狭窄问题，不便于群众监督，民众权利实现存在一定难度。  

三、2019年重点工作安排  

2019年，禅城区政府将继续高举法治政府建设旗帜，持续全面推进各项建设工作，坚持以《佛山市禅城区创建珠三角法治政府示范区工作实施方案》为统领，攻坚克难强化全区责任意识、问题意识、担当意识、创新意识。下一步的重点工作报告如下：  

（一）力推体制改革，提速政府职责转变。  

一是推进工程建设项目审批制度改革。以企业投资项目和政府投资项目为主线，多规合一、多图联审重点探索落地方案，促成我区工程建设项目审批再提速。二是推进法人办事“零跑腿”服务。通过IMI认证技术和活体检测认证技术，推进法人办事“零跑腿”，构筑信息共享“大通道”，不断拓展数据共享范围和深度，力争于2019年12月底前各部门80%以上高频公共服务事项（月均业务量300 宗及以上）网上申办“零跑腿”、材料“零提交”目标。三是推进镇（街道）法人业务合门并窗。为进一步释放改革红利，下一步将各镇（街道）工商登记中心的工商业务一并纳入到各镇（街道）行政服务中心，实现镇（街道）法人事项一窗通办。  

（二）扎实机制建设，锻造良好法治环境。  

为适应法治政府建设形势的变化与要求,禅城区将多措并举，不断营造良好立项、立规、执法的法治环境：一是扎实有效执行现有机制，立足实际，以建立实操性的公平竞争审查措施为基础，切实推行重大行政决策机制，坚持将“科学、民主、依法”原则贯穿于重大决策全过程。二是发挥先行先试创新精神，优化规范性文件管理制度，在合法性审查、备案、评估、清理机制寻求新突破，健全长效机制，提高规范性文件质量。三是深推集体学法制度，加大专业性强的针对性培训、宣传。四是有效推行行政执法三项制度新路径，重点做好行政执法数据公开和行政执法结果公开。  

（三）总结试点经验，保障政务公开成效。  

禅城区政府为构建更加透明化、系统化、规范化的政务公开机制，将加大推进“五公开”力度，切实保障广大人民群众的知情权、参与权、监督权，更好地服务经济社会发展大局；同时，持续抓好试点工作的探索，总结并推广好的工作经验以巩固成果；另通过加强对全区政务公开工作的统筹，不定期对各部门政府信息公开工作进行督查，及时发现问题，建立健全工作机制，不断提升政务公开水平。  

所谓善谋者胜，2018年禅城区有条不紊地完成了全年各项工作任务，并取得一定成效，不乏来自上级的肯定。在推动2019年法治政府建设工作进程中，禅城区将不断迎难而上，运筹帷幄，保持稳中求进的总基调，发挥禅城区政府的引领作用，共同推进法治政府的建设，早日建成法治禅城！  

佛山市禅城区人民政府         

                                                                   2018年12月28日