从具体案例看美国的绩效审计——对圣荷西市政府服务绩效审计项目的学习和解读（2014年6月3日）

汕头市审计局  杨光胜

　　2010年1月至3月，本人作为广东省审计厅赴美培训青年业务骨干的一员，在美国圣荷西州立大学参加为期两个月的绩效审计业务培训。在美期间，我们系统地学习了国际会计报告准则、绩效审计的历史由来、审计类型、审计目标、审计环境、审计标准、审计规划、审计项目选择、审计流程和步骤、审计基本技巧与方法、计算机技术应用和抽样技术方法等，对绩效审计整个流程和具体技术方法有了比较全面的认识和掌握。同时，考察访问了联邦、州、郡、市各级审计部门和有关内审机构。多次前往圣荷西市审计员办公室，听取城市审计长埃里克森女士的工作介绍，选取了两个审计项目作为重点，查阅相关的档案资料，并请项目主审人员作专题讲解，就有关问题进行了深入探讨。其中，获得美国政府会计师协会（AGA）2009年度“金奖”的圣荷西市2007至2008财政年度政府服务绩效审计项目（SEA），引起大家的强烈兴趣；其中许多经验做法，对我们的工作很有启发意义和借鉴作用。
　　一、背景介绍
　　圣荷西市位于美国加州旧金山湾区最南端，面积178平方英哩，人口98.95万(2008年)，是美国第十大城市、加州第三大城市，也是加州历史最悠久的城市之一和高科技产业区“硅谷”的中心城市。全市划分为10个议会区，设24个行政（管理）部门共6992名职员（2008年）。
　　圣荷西市审计员办公室（Office of the City Auditor）现有15人，包括：1名审计长，1名副审计长，1名审计长助理，4名高级项目绩效审计员，4名中级项目绩效审计员，3名初级项目绩效审计员，1名办公室文员。2007-2008财政年度预算拨款240万美元（不包括部分全市性专款）。全年完成16个审计项目（报告），通过审计增加收入或节省资金950万美元，相当于1美元的审计成本获得4.55美元的收益，成绩卓著。2001年至2009年间，共8次获得美国地方政府审计协会（ALGA）和政府会计师协会（AGA）的优秀项目奖。对圣荷西市政府2007至2008财政年度服务绩效审计（简称圣荷西SEA绩效审计，下同），是该市审计员办公室首次开展此项工作，但高质量的工作和高水准的审计报告获得极大的肯定，被美国政府会计师协会评为年度“金奖”项目。
　　二、审计内容和特点
　　（一）把强化政府责任，提高公众服务满意度作为审计目标
　　20世纪80年代以来，美国对政府的绩效评价日益重视，从单纯的“追求效率”和“控制成本”逐渐转变为与“效益”的有机整合，并最终深化为“提高公共责任、效率、效益”等多项目标的综合。在这样的的背景下，近二十多年来，美国政府会计准则委员会（GASB）致力提倡开展地方政府服务及成效的审计。GASB认为，年度财政状况报告虽然能向使用者提供关于政府服务的一般总体评价，但是不能提供有关政府运作效率和效果的全面信息。因此，GASB建议开展政府服务及成效审计，并提交专门报告，为政府官员和社会公众提供更多的信息，使他们能够借此评价或评估政府运作在多大程度上实现预定的目标。
　　按照GASB有关准则的指引，圣荷西SEA绩效审计把目标具体概括为：
　　（1） 提高政府透明度，强化政府责任
　　（2） 提供政府服务效能的综合信息
　　（3） 为政府官员和公务人员决策提供信息参考
　　（4） 向社会公众报告政府各部门、各项目、各项服务的状况
　　因此，圣荷西SEA绩效审计的目标，不仅仅要通过经济资源投入和产出比的衡量，评价政府活动的经济性、效率性和效果性，更突出强调政府责任。政府作为公共服务的提供者，必须向民众负责，向民众提供满意的服务，成为民众满意的政府。公众是否满意，是评价政府服务的重要标准。圣荷西SEA绩效审计报告中，把“生活质量”放在开篇摘要部分的最前面：“有关调查显示，圣荷西的民众对生活质量普遍给予较高的评价，有4/5的民众认为生活质量‘好’或者‘很好’”。 
　　（二）内容丰富，数据翔实，提供全面的综合信息
　　圣荷西SEA绩效审计报告，共111页，约7万多字。审计报告包括摘要、背景介绍、正文、***四部分，其中正文又分为七个章节。为全面、客观地反映圣荷西市政府公共服务的绩效成果，该市审计员办公室通过各种可能途径，收集了全市所有政府部门的运行投入和成果数据，包括了市审计员办公室本身的数据。面对海量的数据，审计报告没有堆砌数字，没有使用专业化的术语，而是对数字进行了归纳、汇总和比较，以生动形象、简明易懂的形式进行披露。
　　审计报告根据政府部门公共服务职能的不同，将其划分为公共安全、环境设施、交通航空、居民服务、经济发展、战略支持等六大类，通过59张表格、202张图表、10张图片，对大量数字进行归纳比较，图文并茂，具体直观地反映了政府服务的整体状况和综合信息，让普通民众也能读得懂看得明白，对审计结果了然于心。（如下图）

　　（三）评价指标灵活多样，客观而且可比性强
　　依据什么标准对各个政府部门的服务绩效进行评价是非常重要的问题。不同部门，资源利用的效率性和效果性难以用统一的指标进行评价；政府的公共服务，有时很难用经济指标进行衡量。根据美国《政府审计准则》规定，在确立具体的公共部门绩效审计测试与评估准则时，对难以量化的标准实行“实践优先”原则，规定审计师有责任采用适当的、可达到的、与所审计事项有关的标准：(1)由法律或规章规定或由管理部门确立的目的或目标；(2)技术标准；(3)专家意见；(4)以前年度绩效；(5)同行业绩效；(6)私营部门绩效。2007年新修订的《政府审计准则》进一步完善了绩效审计评价标准，将预期分析方法也应用到了政府绩效审计。事实上，《政府审计准则》并不提供具体的评价指标，也不规定统一的评价标准。那么，他们如何进行绩效评价呢？
　　我们以圣荷西SEA绩效审计报告中有关警察局的资料作为例子：
　　（1）报告披露，2007-2008年圣荷西发生刑事案件27821宗，与上一年度相比变化不大；与5年前相比，则上升了15%。但是，每10万人的刑事案件率在过去5年中均低于加州和全国的平均水平。2007年，每10万人的刑事案件数为2857宗，而同期加州的刑事案件为3452宗，全国为3730宗。
　　2005-2007年刑事案件数据与加州、全美的比较，以图
　　表的形式在报告中同时反映。（见下图）

　　（2）报警电话处理情况。报告披露，警察局负责处置紧急报警电话（Ⅰ类）和非紧急报警电话（Ⅱ类）。当年共接到120万个报警电话，比上年度增加3%。在过去4年当中，来自911专线的报警电话急剧增加，2004年约3万个，到2007年则超过14万个。对于Ⅰ类电话，警察局平均反应时间为5.9分钟，略低于警察局责任目标要求的6分钟；Ⅱ类电话平均反应时间11.4分钟，略高于责任目标要求的11分钟。尽管如此，与2006-2007年度相比，反应速度还是有所提高。过去3年报警电话的反应时间以图表形式在报告中同时反映。（见下图） 
 

　　另外，全市16个警区当年对Ⅰ类电话的平均响应时间，也以图表形式在报告中反映。阅读者通过图表，可以直观地了解到，有6个警区响应时间超过责任目标要求（6分钟）；响应最慢的警区用时7.45分钟，而响应最快仅用时4.38分钟。 
　　（3）数据分析。从上面的例子可以看到，审计报告对警察局的数据进行综合分析，主要形成3种类型的数据对比结果：最近5个财政年度的数据趋势分析；同期数据与其他不同城市（地区）的比较；结果与既定的任务目标比较。然后，通过这些数据的比较，形成相关的图表，形象、直观地反映了警察局公共安全服务的成果和成效。
　　（4）审计评价。审计报告中，没有引用法规条文进行定性，也没有引用GAO或者GASB等制定的所谓绩效具体标准去评价审计结果。审计人员对结果没有直接作出“好”与“坏”的评价或判断，而是利用民众安全感调查结果进行描述：“在前期的调查中，大约有2/3的民众认为社区的警察保卫‘很好’或者‘好’”  ，强调了公众的意见。可见，绩效审计并不一定依赖法定的、统一的标准进行评价，可以根据审计师的灵活把握和综合分析，从公众满意度或对公众的责任感角度出发，选择或者设计能够体现公众意志的指标，评价有关事项的经济性、效率性和效果性。
　　（四）注重未来的可改进程度，通过结果公开促进整改
　　美国是立法型的审计体制，审计部门是服务于议会的独立机构，不具有行政处理处罚权。圣荷西市审计长埃里克森女士介绍，在多数情况下，他们更关注的是未来如何改进，有多大的改进空间，而不是对所发现问题的处理处罚。一般来说，他们会根据审计结果，提出审计建议，并***建议是否落实。这一点对他们来说非常地重要。在圣荷西市审计员办公室的公开网页上，与审计报告、审计建议书等一同公开的是他们这样一段职责说明：“我们工作的核心是提出审计建议，从而加强公共问责，提高政府效率和项目效果。为此，我们积极***审计报告提出建议的落实情况。审计建议主要是确认或解决以下事项，包括收入最大化、增加新收入或者节约成本；经济有效地利用的各种资源；找出管理中各种低效率不经济行为的原因。”
　　尽管没有直接的处理处罚权力，但由于审计结果完全公开，对市政府各部门形成巨大压力，促使他们采取措施进行整改。每半年，审计部门会对审计建议的落实情况逐项进行***，向议会提交专门的报告并向公众公开。报告对建议采纳情况分为5类：已经执行、正在执行、没有执行、延迟执行和放弃执行。除已经执行之外，对其他情况逐一作出说明，包括相关部门的具体行动和反馈意见，即使是有关部门对审计建议有不同意见，也都公开披露。实际上，由于大多数审计建议经过市议会审议，并要求市政府及有关部门必须作出正式的回复，使审计建议具有很强执行力。比如，圣荷西审计员办公室2008年6月提交的审计建议***报告反映，有一条建议是在1988年对市警察局的审计报告中提出来的，***了20年，到2008年才落实执行。但是，不管拖延时间多长，只要审计建议没有落实，每次的***报告都会披露，直到该建议得到落实或者有其他让议会、管理当局和审计部门满意的解决方案。这样的公开机制，使审计部门的监督扩大成为全社会的监督，形成有效的问责机制，大大增强了审计监督的威慑力，确保大多数审计建议能很快得到落实。比如，圣荷西市审计员办公室2008年6月公布的审计建议***报告中，正在落实的建议38项 ；到2008年12月，就有11项得到完全落实，其余27项正在抓紧落实中。1985年5月至2008年12月期间，总共提出1559项审计建议，其中95%已经得到落实，另有5%正在落实或者延缓落实，执行率非常高。 
　　三、启发和借鉴
　　中美之间存在许多差异，国情的不同决定我们不能照搬照抄美国绩效审计的做法。但是，结合我们的具体情况，吸收和利用美国的先进理念和方法，积极推进我们的绩效审计工作，非常必要和有益。
　　（一）树立执政为民的思想，推动服务政府和责任政府建设
　　理念先行，是美国绩效审计实践对我们的启发之一。从 20 世纪 70年代起，随着新公共管理运动的广泛开展，政府绩效评估在美国等西方国家迅速兴起和发展。他们尝试把私营部门的一些管理方法与经验运用到政府公共部门，普遍采取公共责任和顾客至上的新思路，以谋求提高效率与服务质量，进一步改善公众对政府公共部门的信任。责任、效率和服务，成为公众对政府的期望和必然要求。在这一理念的影响下，绩效审计日益得到重视和加强，并且有力地推动了政府的改革。
　　我们开展绩效审计，必须树立起科学的绩效观。2008年，***《关于深化行政管理体制改革的意见》提出，要贯彻落实科学发展观，建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府，坚持以人为本、执政为民，提高效能，提供优质公共服务，建设人民满意的政府。所以，我们要科学评价政府绩效，必须树立“执政为民，以人为本”的思想，以“人民满意不满意、人民答应不答应、人民赞成不赞成”作为评判政府绩效的最高准则。通过对政府机关公共服务供给的质量、效能、公平性以及回应性的科学测定，尽可能实现公众利益的最优化，使政府更有效地朝着公民需求的方向努力，增强人民群众对政府的信任和支持。
　　（二）长远规划，完善规范，有序推进绩效审计工作
　　法规完备，是美国绩效审计对我们的启发之二。作为世界上开展绩效审计比较早的国家，美国已经形成了相当完备的法律体系。从20世纪40年代中期开始，美国审计总署 (GAO)开始对政府部门的内部控制和财务管理进行审计。与此同时，国会开始关注公营企业和政府项目目标的实现情况。1970年的《立法机关重组法案 》和1974年的《国会预算与保留管制法案 》，以法律形式授权审计总署对政府机构的项目管理活动进行评价与分析，意味着绩效审计在美国开展起来，并发挥着越来越重要的作用。1972年，GAO公布了《政府组织、项目、活动及功能的审计准则》，俗称“黄皮书”，最先提出“绩效审计”的概念，并对绩效审计的内容、实施和报告作了具体规定。1981年，GAO对准则进行了修改。 1988年，GAO将《政府组织、项目、活动及功能的审计准则》改为《政府审计准则》，明确了财务审计和绩效审计两大内容的政府审计模式，并详细规定了绩效审计现场作业准则和绩效审计报告准则，以及绩效审计的操作步骤和要求。1994年和 2007年，GAO又对准则进行了修改，使其更加完善。一系列的法律、法规，明确了绩效审计的法律地位，规范了操作，有力地促进绩效审计工作的开展。
　　相比之下，我国缺乏绩效审计规范和标准。有关绩效审计概念、审计目标、实施准则、评价标准、报告准则等法规，几乎没有，影响和制约了绩效审计的开展。所以，要以超前的眼光，做好长远规划，明确绩效审计推进的步骤、方法和阶段性目标，有序地推进；同时，要完善立法，制订各项准则，确保绩效审计工作规范地进行。
　　（三）培养人才，加强培训，为开展绩效审计打好基础
　　人才齐备，是美国绩效审计对我们的启发之三。绩效审计的审计范围广泛，技术方法多样，结论必须富有建设性，是一项非常具有创造性和挑战性的工作。审计人员除了具备传统财务审计所要求的胜任能力外，还要具有更加综合的知识技能，能够深刻理解政府各部门的工作特点和目的要求，才能在评价政府绩效时作出深刻而中肯的判断。这要求审计部门必须具备许多高层次、高素质、多门类的专业人才。圣荷西市审计长埃里克森女士非常自豪地向我们介绍，他们的审计人员，大部分来自美国排名前20位的大学，而且具有多种的专业背景，能够非常出色完成工作任务。所以，必须吸收和培养各种高素质的人才，加大审计人员的培训，使其具有开阔的视野，敏捷的思维，精湛的技术，综合的技能，才能满足未来绩效审计工作的需要。
　　（四）敢于创新，迎接挑战，开拓审计工作的广阔空间
　　敢于创新，是美国绩效审计对我们的启发之四。绩效审计是在传统财务审计基础上的创新和发展。从1921年美国审计总署设立伊始，国会就赋予其对 “公共基金的收入、 支出和实施的所有事项”广泛的调查权力以及“提出建议使公共基金的使用更加经济和有效率”的职责，已经超出了一般财务收支审计的范畴，赋予GAO广阔的发展空间。在以后的几十年中，GAO为满足国会对政府履行责任的监督需要，在开展财务审计的同时，逐步将重点转向绩效审计，开启了美国政府审计新的阶段，发挥了政府审计的作用，提升政府审计的地位。可以说，没有创新，就没有今天的绩效审计。所以，要激励审计人员大胆尝试，敢于探索，结合我们的国情，在实践中不断总结和完善绩效审计的模式、方法，加大成果利用，为审计工作开创更加广阔的空间。
　　参考文献：
　　[1]贾永梅，“中美政府审计结果公告制度比较分析”，《法制与经济》，2009年4月总第200期。
　　[2]孙洪敏，刁兆峰，“国外地方政府绩效评估及其对我国的重要启示”，《社会科学辑刊》，2008年第6期。
　　[3]常树涛，“美国审计总署在政府改革中的作用”，《中国审计》，2003第11期。
　　[4]杨建生，“美国政府绩效评估及借鉴”，《学术论坛》，2005年第12期。
　　[5]吴明芳,吴华萍，“中美两国政府绩效审计比较”，《无锡职业技术学院学报》，2008年第4期。
　　[6]常利，“从美国政府审计准则看绩效审计”，《审计与理财》，2007年10月。

相关***：