浅谈立足消防执法加快预防和惩治腐败体系建设

    摘  要：反腐倡廉建设是关系党和国家生死存亡的重大政治问题，党和人民高度关注和重视。在全党上下贯彻落实《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》的背景下，建立健全具有公安消防部队特色的预防和惩治腐败体系，对于落实公安消防部队“立警为公、执法为民”的工作理念，促进消防部队严格、公正、廉洁、高效执法，不断提升工作的科学化水平，树立部队的良好形象具有重要而深远的意义。

关键词：风险防控  机制  公安消防执法

公安消防部队自创建以来，忠实履行职责使命，在维护公共安全和保障社会和谐稳定方面发挥了突出作用。但由于消防部队具有管理体制双重性、职能任务特殊性、经费保障多源性、接触社会广泛性、驻地环境复杂性等特点，受社会各种不健康思想的影响，具有消防职业特点的廉政问题在执法领域易发频发，严重损害了部队形象。从近几年公安消防部队发生的违纪违法案件来看，消防监督执法已经成为公安消防部队预防和惩治腐败体系建设的重点，如何从体系上监督消防执法，防范和监督消防执法过程中的违纪违法行为，也就成为消防部队党风廉政建设的重中之重和难点所在。下面，笔者将从消防执法这个角度，就公安消防部队加强党风廉政建设工作进行分析和思考。

一、公安消防部队执法领域党风廉政建设问题不容忽视

消防部队作为公安机关的一个重要职能部门，手中掌握消防行政许可、消防监督检查、消防行政处罚、消防行政强制、消防行政指导等几项重要的执法权，这是党和人民赋予消防部队崇高的使命和职责。在实践中，绝大多数消防执法人员，都能从对党和人民负责的高度，坚持秉公用权，严格执法。然而，也有一些执法人员，在利益面前，不能坚持原则，把权力作为谋取个人一己之私的工具，最终走向违法犯罪道路。根据公安部消防局统计数据显示：自2002年以来，全国有26名消防监督执法人员因执法过错问题受到党纪、政纪处分，10多名消防监督执法人员因在执法过程中利用职务便利谋取不正当利益受到刑事责任追究，个案情节严重，影响极为恶劣，严重败坏了公安消防部队的名誉，损害了党和政府执政为民的形象，需要引起高度重视。

伴随着改革开放和市场经济的进一步深入，面对各种利益诱惑和社会不良风气的影响，少数消防执法部门的领导干部，在行使执法权时，徇私舞弊，以权谋私，使得个别公安消防执法部门，逐渐成为消防部队腐败的高发地带。当前消防执法领域的腐败问题突出的表现为以下四种类型：

（一）渎职型。少数消防监督执法人员将执法权“空心化”，不认真履行监督职责。有的不依法办案，片面追求经济目标，把人民的生命财产安全抛之脑后，经常以罚代改，以罚代停、以赞助代罚款；有的办人情案、关系案，对不符合消防安全条件的单位大开绿灯，致使火灾隐患长期存在；有的随意行使自由裁量权，对同一违法事实和情节，处罚力度不一；有的在办理行政许可中不履行一次性告知义务，推诿扯皮，压案不办等。

    （二）交易型。少数消防监督人员将执法权“商品化”，把“有权不用过期作废”作为信条，以权力寻租，实现权力与利益的互换。有的收受现金、购物卡和贵重物品，接受被监督单位安排的宴请、旅游及娱乐活动；有的不给好处不办事，给了好处乱办事，甚至索贿受贿，搞权钱交易；有的利用职权直接或变相指定消防产品、干预消防工程招投标、插手建筑消防设施检测；有的与中介、检测机构结合利益同盟，以消防执法特权为要挟，帮助其拉生意，事成以牟取回扣。

    （三）专权型。少数消防监督人员将执法权“个人化”，把组织原则和集体决策等制度抛诸脑后，独断专行，甚至将个人意志凌驾于法律之上。有的越权执法、越权审批，不履行集体议案、法律审核制度，搞个人说了算；有的执行法律规范不严格，执法随意性大；有的在执法过程中，重“法”轻“理”，过多强调法律刚性，滥用强制措施，忽视人文关怀；有的特权思想严重，对待群众冷硬横推，漠视公民权利，使一些正常的执法活动激起群众不满，引起执法对抗。

    （四）温和型。随着经济的发展，消防行政审批项目、资金的增多，监督单位利用逢年过节或审批之机向掌握审批权的干部进行“打点”，被认为是正常的人情往来，每次三、五千元，够不着高压线，而几年累计金额可达几十万甚至上百万元。此类渐变式的“温和腐败”，利益隐蔽性强，常常带着感情色彩和温和面纱，以温水煮青蛙式的渐变积累，使权力渐渐变异，一旦被腐蚀，则涉案很深。

    二、公安消防执法领域腐败问题的原因分析

    马克思主义哲学告诉我们，要学会透过现象看本质。仔细分析各种消防执法领域腐败现象，综合考虑内因和外因两个方面的因素，笔者认为主要有如下原因：

    （一）从客观上看

    一是权力相对过大、身份重叠。09年新修订的《消防法》将建筑消防设计审核、消防验收等全部列为公安消防机构的行政许可职能，这样以来，消防干部在履行消防执法和消防监督职能的过程中，既有管理者职能，又负有监督者职能。这种集“运动员”和“裁判员”于一身的双重身份，给消防执法腐败的滋生提供了可能。

    二是监督力量不足。一方面消防部门虽然属于地方公安局管理，但都是部队编制，地方纪检监察部门几乎很难履行监督职能。另一方面，基层消防执法岗位“一人多职”现象普遍，由于人员紧张，往往一个人身兼数职，大队长即是执法人、又是审核人，支队防火处建审科集审核、验收、消防产品及中介服务机构监督职权于一身，一人多职的必然结果，就是权力的相对集中，而内部有效的制衡和监督制度和机制缺乏，客观上为权力寻租提供了可能。

    三是社会法制环境不够健全。消防部门的体制，决定了其与地方政府和职能部门联系的经常性，这使消防执法常常遭遇人情关系网和地方保护主义的压力和挑战。甚至，一些地方领导为了打造经济发展软环境，对消防执法行为进行干预。另外，执法对象和群众法律意识不强。大部分群众对消防法律法规、技术规范等不甚了解，普遍对检查出来的安全隐患问题抱着侥幸心理，一旦被消防部门查处，不是认真接受法律处罚，而是托关系、讲人情，给消防执法的公正和廉洁带来了严峻的挑战。

    （二）从主观上看

    一是个人自律不足。物必先腐，而后重生。一切腐败都始于个人防线的垮塌。在市场经济和当前经济社会转型的关键阶段，利益分化严重，导致一些消防官兵思想意识和价值观念受到冲击，对腐败的警惕降低、个人自我要求降低，人生观、价值观、权力观发生转变而逐渐滑向腐败深渊。

    二是教育模式僵化。思想政治工作是党的一项政治优势。然而，在市场经济和信息化交错的新形势下，广大消防执法官兵的价值取向日趋多元化。消防部队的思想政治教育方面模式，一直还是以传统的方式出现，在内容设置、方法选择等方面不能顺应时代要求，教育涤荡心灵，提升修养的作用不甚明显，同时，也缺乏效果***、反馈和教育的持续性。

    三是执法责任缺失。经过多年实践，消防部队探索和总结了一些行之有效的执法责任防范制度和做法。如：执法例会、法律审核、集体议案、执法过错责任追究等制度，这些在预防和惩治腐败方面，发挥了重要作用。在目前，少数执法人员对这些好的制度和做法，一定程度存在执行不到位，落实打折扣的现象，导致执法责任意识淡漠。

    （三）从体制机制上看

    当前许多消防工程都采取向社会公开招投标的形式进行，并且邀请纪委参与，在一定程度上，是对消防执法权的一种有效监督。然而，在现实中，纪委因未能参加前期调研考察，只参与招标会现场的监督，在招投标监督中总有一种“被人牵着鼻子走”和“当遮羞布”的感觉，有时无形中充当了权力违规行使的“保护伞”。总结起来，一是监督机制滞后。公安消防机构对执法机构的一系列现有规章制度，在监督方式上主要以事后监督为主，对消防执法权力行使的全过程缺乏超前意识和严密的监督和制约，一定程度上存在“上级很难监督、同级不愿监督、下级不敢监督、群众无权监督”的现象。二是廉政工作制度不完善。随着消防职能任务的拓展，执法服务社会化趋势日益明显，而与之相适应的教育、监督、惩处等反腐倡廉制度体系尚未健全。另外，消极腐败和违纪问题在一些地方存在发现难、调查难、处理难的现象，致使有的违纪者得不到应有的惩处，助长了部分干部，特别是防火执法、监督干部的投机心理，这也是诱发廉政问题的一个重要因素。

    三、以消防执法为突破口，加快预防和惩治腐败体系建设

    公安消防部队在党风廉政建设方面面临新的挑战。如何让官兵思想防线不被突破，消防部队廉洁阵地不丢失，消防执法这个腐败易发的高危领域治理是关键和重点。在构建有公安消防特色的预防和惩治腐败体系建设进程中，不断提高消防官兵防腐拒变的能力，有效防止消防违法违纪现象的发生，在消防执法方面还需要做好一下几个方面的工作：

    （一）发挥廉政教育优势，筑牢拒腐防变的思想道德防线。思想是行动的先导。俗话也讲破山中贼容易，破心中贼难。因此，杜绝一切的违法乱纪行为，都要从做好人的思想工作开始，从改变人的意识和认知开始。消防执法人员的思想道德修养的提升，教育方面，要注重自律和他律两个方面的因素。一是要坚持消防部队党风廉政教育活动的制度化、规范化、经常化。结合时代特点和面临的新问题、新挑战，及时把握消防执法人员的思想动态和困惑，有针对性的设计教育内容，创新教育方式，开展灵活多样的消防官兵教育实践活动。例如通过网络和手机平台，发送廉政法规和廉政短信，时常提醒和敦促消防执法人员秉公用权，从而营造浓厚的廉政文化氛围。二是依托廉政建设的正反面教育资源，提升消防官兵反腐倡廉意识。通过身边反腐倡廉正面典型的宣传教育，积极引导消防干部进一步改进作风，不断校正人生的价值追求目标，守住自己的思想道德“底线”。另一方面，发挥反腐倡廉反面案例的警示作用，时常提醒消防官兵遵守党纪国法，自觉反对各种特权思想和一切违法乱纪行为，牢记党纪国法的“高压线”。

   （二）发挥廉政规章制度优势，不断完善消防法律法规制度。制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。邓小平同志曾指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”在消防执法领域，要建立规范的规章制度，减少制度的缺陷。一是科学合理分配消防执法权力，消防管理和消防监督验收科学分配，逐渐摆脱消防执法部门既管消防器材、消防施工，又管理消防工程审核验收的双重身份现象，杜绝消防执法内幕交易。二是在现有执法人员岗位轮换制度的基础上，进一步加快岗位轮换的跨度和时限，避免执法人员在一个地方、一个部门岗位长期任职的现象，杜绝人为因素导致的腐败问题。三是建立健全消防执法“阳光制度”。对一些行政审批项目、程序、范围、时限、处罚标准等敏感内容的，建立公开制度，接受社会全面监督。四是建立社会中介参与消防监督执法、仲裁制度，对消防器材和消防工程，也可委托社会信誉度高的机构参与执法，既缓解消防执法人力不足的问题，增加消法执法工作的公开透明度，同时也有助于增强消防执法主体和对象之间的公平、合理、有序竞争，从而改变消防执法一权独揽的现实问题。

    （三）拓宽监督渠道，构建消防执法全程监督机制。不受监督的权力必然导致腐败，对权力的监督，必须伴随权力运行的每个环节。要改变过去片面重视事后监督的滞后性，一是要拓宽权力监督制约的领域和范围，对消防干部的监督，应注意从八小时之内向八小时之外延伸，真正做到消防干部的权力行使到哪里，监督就实行到哪里，不留“空白”。二是要建立单位、家庭、社会三方面协助监督的工作机制，实施全方位的监督，切实把监督的触角延伸到家庭，管好配偶和子女。同时，把监督的触角延伸到社交、生活领域，过好“交友关”和“生活关”。三是要提前介入，将监督的触角由以往的事后转向事前、事中，进一步增强监督的超前性，有效防范消极腐败现象发生。四是构建网络监督平台，借助信息化的技术优势，积极发挥网络监督及时、高效、有利于保护举报人等作用，在预防和惩治腐败方面，构建虚拟网络和现实监督的无缝对接。

    （四）建立健全消防执法责任制，严格责任追究。加大对违法犯罪的责任追究和惩处，提高违法犯罪的成本，使得消防执法人员不敢腐败。当前需要做好：一是设立专职消防纪检干部，并赋予其与责任相当的权力。要解决实际工作中消防纪检干部兼职，且多是重业务轻责任的现象，同时，要积极探索“一岗双责”的新路子，把消防执法责任始终和消防执法权力结合起来。按照“谁审批，谁负责；谁承办，谁负责”的原则，把执法责任分解落实到各个消防执法单位和岗位。二是推行消防责任追究制度。对发生的腐败问题，不但要追究当事人的行政责任、法律责任，还要追究相关领导的责任。同时，把消防执法廉洁情况与提职、晋衔等方面结合起来，搭建消防执法人员正常进步的平台，从而使其无需用违法乱纪来铺设个人成长的阶梯。三是加大消防违法违纪案件的查处力度，运用专项检查和突击检查等多种手段，时刻保持消防执法工作的紧张态势，不给违法乱纪行为以机会。同时，对一经查出的消防违法违纪案件，要坚决给予严惩，决不包庇。时机成熟的情况下，可以设立违规消防企业和消防产品黑名单制，不定期委托社会质量检测机构，发布消防企业产品质量名单，最大限度的限制消防执法人员自由裁量权，实现消防执法的规范化、科学化。

要加强公安消防部队党风廉政建设，我们只有紧紧抓住消防执法这个重点和难点，以此为突破口，注重教育、制度、监督、惩处等多个手段优势的发挥，为实现有公安消防特色的预防和惩治腐败体系的构建，积极探索行之有效的消防廉政建设新的思路和做法，切实保障消防部队党风廉政工作上水平、上台阶。