对水库移民创稳工作的思考

对水库移民创稳工作的思考

黔西南州水利水电工程移民局 郎国昌

序言

国家在十二五规划中提出:要关注和重视民生,以人为本,把保障和改善民生作为一切工作的出发点和落脚点,坚定不移地走共同致富道路,使发展成果惠及全体人民。水库移民是一个比较大的社会群体，需要与全体人民共同致富奔小康。做好水库移民工作，要紧紧围绕移民“搬得出、安得下、稳得住、能发展”这一思路，扎实开展各项工作。其中，确保移民社会稳定，关系到改革发展和稳定大局，关系到党和政府的威信，关系到水利水电事业的发展，关系到社会主义和谐社会的构建。对于移民稳定工作，是继续一贯的被动去“维稳”，还是主动去“创稳”，值得我们深思。

一、创稳思想的提出

当前,水库移民维稳工作总体上保持稳定, 但这种稳定是在“稳定压倒一切”这种指导思想下建立起来的，地方各级党委政府为“维稳”，长期处于被动状态。在被动维稳状态下，不少问题并未能从实质上解决，而是长期处于积压状态，比如天生桥一级水电站移民要求提高补偿标准等遗留问题，一直以来，并未能得到有效解决，维稳形势时显紧张。要从根本上解决水库移民维稳问题，只有改变“维定压倒一切”的指导思想，变被动维稳为主却创稳，对移民反映的问题变堵为输，才是最佳选择。

中国社会科学院农村经济发展研究所研究员于建嵘撰文指出，解决目前的压力维稳机制，需要树立科学的维稳思维，变被动“维稳”为主动“创稳”。这首先要突破简单理解“稳定压倒一切”的思维定式，改变那些不计成本和后果，一切都要为稳定让路的做法。走出这种思维定势需要新思维，可以具体为三句话：面对目前的群体性事件，社会需要理智，执政者需要智慧，研究者需要品格。政府官员在对待涉及群众切实利益的重大问题时，一定要公平公正、及时合理地解决，坚决杜绝敷衍塞责、滥用职权等不当行政行为，从源头上减少矛盾纠纷和不稳定因素，达到主动“创稳”的效果。     

******于2010年在三峡移民工作中首次提出要做好移民“创稳”工作，水库移民维稳工作由此进入了新的历史时期。

二、水库移民不稳定问题分析

移民工作是政府行为，政府既是移民安置补偿政策的设计者和制定者，又是移民安置的组织实施者，政府的公信力、政府干部的工作方法、工作作风等都会间接或直接影响到移民的和谐稳定。引发库区移民不稳定的因素很多，有移民自身原因，如“等、靠、要”思想较重，“特殊公民”心理等，也有外在因素，如政策因素，水电站建设周期长等因素。这里仅围绕创稳思想的产生背景，着重论述政府行为作为一种外因可能引起的移民不稳定因素。

政府行为引起的移民不稳定因素有以下几种情况：

（1）在“维稳”思想指导下采取行政高压手段引发的不稳定因素

水库移民属于非自愿移民，在移民搬迁安置工作中，为完成搬迁安置任务，地方党委政府难免会采取一些行政手段对移民强行搬迁安置，这种情况下往往会引起移民的不满情绪，为维护稳定，党委政府又不得不采取一些行政高压手段以达到“稳定压倒一切”的目的。这里的行政高压手段包括对信访人采取监控、羁押、甚至行政拘留等，对移民群体性事件采取警力控制、驱散、抓捕，甚至出动部队进行镇压等。在行政高压下引发的移民不稳定因素，是最难处理化解的矛盾之一。

（2）政府工作的不到位、不作为也会留下矛盾隐患

由于资源的有限性和分布特点，对于有些县来说，并不是经常都有大中型水利水电工程建设，也许几十年上百年只有一个水库项目，也就是说，县级政府的干部一生之中可能只遇到一次大规模的水库移民搬迁安置。移民工作又是一项政策性、专业型很强的复杂工作，往往是政策和业务熟悉了，移民安置活动也结束了。在这样的移民新区，由于对移民工作的艰巨性、复杂性认识不足，加上不熟悉政策业务和缺乏经验，在移民前期工作中往往重视不够，措施不够有力。比较常见的现象是在实物指标调查中，有经验的政府会组织精明强干的工作队配合设计单位，认真细致地查清核准水库淹没涉及的各项实物指标。而许多县级政府却把实物指标调查视为业主和设计单位的事，配合监督不力，以致在补偿兑现时因误差较大难以实施，移民反映突出；在移民安置地点的选择和安置方式确定上，移民意愿调查和论证尝试不够，以致在移民搬迁安置时要么难以实施，要么强行实施引起移民的不满；在兑现移民补偿和搬迁安置移民过程中，对移民的初始信访工作重视不够，以致矛盾积累后又难以处理。

（3）乡镇一级政府化解矛盾的手段和能力不强，村一级党支部、村委会基层组织建设薄弱，或在村民中缺乏权威信和号召力，或因本身就是移民而利益相关，致使移民思想动态和内幕性信息不能有效传输给上级政府，不稳定苗头难以化解在萌芽状态。

（4）利益表达渠道不畅使移民的矛盾冲突加剧

畅通利益表达渠道可以使政府和社会感知特定群体尤其是弱势群体的利益诉求，从而给予及时有效的化解，防患于未然。非自愿移民作为一个弱势群体，迁移后孤独感、无助感加剧，最担心得不到政府和社会的重视，如果公众参与机制和诉求渠道不畅，不满情绪积累到一定程度，就难免会以激进的方式如群体上访、静坐甚至阻工堵路来引起上级政府和社会的关注。

（5）因移民干部工作方法和作风问题引发移民的不满情绪

由于移民工作比较敏感，一言不慎都有可能引发一场不小的风波，所以移民干部比较注意工作态度和工作方法。但是，在移民干部队伍中，能力素质参差不齐，有的干部工作方法不当，有的工作作风不实也在所难免。特别是移民搬迁高峰时期，需要从其他职能部门抽调大批干部参与移民工作，突击完成移民任务，工作中的不平衡性在所难免。有的干部对移民政策掌握不深入不全面，对移民宣传解释政策或说不清或道不明，或出现理解上的失误，引起移民的误解；有的干部对新形势下的群众工作缺乏经验，讲大话、许空愿、最后无法兑现，造成移民上访的口实；有的干部作风简单，责任心不强，对移民提出的具体诉求不当回事，处理不及时或不当，使小问题拖成大问题，引发移民越级和重复上访；有的干部在执行移民政策上优亲厚友，处事不公，引起移民的不满和攀比；还有极少数干部在移民工程实施中徇私枉法，利用职务之便搞权钱交易，收受贿赂，贪污公款沸点起移民的强烈不满。移民干部的这些负面影响，都可能会成为移民不稳定事件的诱发因素。

三、水库移民创稳工作机制与对策

做好移民稳定工作是一项复杂的社会系统工程，涉及到多个方面的支撑要素，其中，政策是基础，干部是关键，制度是保证。只有改变以往那种被动维稳的思想，通过主动创稳，才能从根本上解决好移民稳定问题。要做好移民创稳工作，既要建立和形成维护移民稳定的长效机制，又要扎扎实实地做好各项基础性工作，从源头上防患未然，最大限度地减少不和谐因素，防止和减少移民不稳定事件的发生，维护库区和移民安置区社会和谐稳定。

（一）积极开展创稳工作，从源头上预防移民不稳定问题的发生

1、加强移民安置前期工作。凡新建水利水电工程项目，项目业主或项目管理部门要按规定从项目立项开始的各阶段充分听取移民部门意见，移民部门要积极配合，提前介入。新建水利水电工程移民搬迁安置规划设计工作要严格按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（***令第471号）和有关设计规范要求，在大中小型水利水电工程大坝枢纽工程设计方案确定后，项目业主应根据水利水电工程的级别和审批权限及时向国家、省、州、县人民政府申请发布停建令，待停建令发布后，才能进行实物调查。实物调查必须精确到户，对耕地、林地面积必须按照规范进行实地测量并分解落实到户。实物调查成果要张榜公布，经移民个人或权属单位、村组、乡镇人民政府、县级移民部门逐级认可，对实物调查成果有异议的，需及时进行复核，复核数据需再次张榜公布，逐级认可。实物指标复核工作原则上以三次为限，三次复核后仍有异议的，由州移民部门组织相关单位和专业人员进行调查核实，调查核实中若是因工作严重不负责任导致实物指标数据不符，要依法追究相关人员的责任。实物指标调查数据不允许私自修改，确需修改须经实物所有人签印认可并经村组盖章确认。集镇、集中安置点必须进行地质勘测并达到初步设计深度。移民安置规划要科学合理并广泛听取群众意见。实物调查结束，由项目业主或项目管理单位委托设计单位编写移民安置规划大纲提交审查，审查通过后，才能编制移民安置规划报告。移民安置补偿投资概算要满足安置实施的需要，在编制移民安置规划的同时，项目业主或项目管理单位同步开展移民安置社会稳定风险评估、地质灾害危险性评估、环境保护和水土保持规划设计工作。

2、做好移民安置规划设计。移民安置规划是移民安置实施的蓝图和依据科学的移民安置规划是实现移民稳妥安置的基础和保证。根据我国移民条例和设计规范规定，移民安置标准、生产生活资料配置标准安置方式、安置地点、安置条件和基础设施配套建设水平，以及实现上述安置要素条件和保证措施等，都要通过移民安置规划确定。规划设计的科学性、合理性和可操作性如何，设计深度、精度如何，都直接关系到移民安置质量和效果。“所有的移民规划必须同时是发展规划；必须采取一切措施，防止被移民人口长期处于贫困，并且提高他们生活条件”。过去由于缺乏经验，对移民安置规划设计的重要性认识不足，20世纪80年代以前的水库建设基本没有移民安置规划，移民安置存在较大的随意性，严格地说是只有搬迁，没有安置，以致造成大量遗留问题，移民“因移而贫”，成为一个次生的贫困群体。设计规范出台后，移民安置规划设计仍未得到应有的重视，在“重工程、轻移民”思想倾向的影响下，一些水库移民安置规划设计深度不够，难以指导移民实施工作，规划确定的移民安置目标由于支撑条件不具备而难以实现，严重影响了移民安置效果。现在，新修订的移民安置条例在总结实践经验教训的基础上，对移民安置规划的编制提出了严格的要求和控制性措施，进一步明确了规划的深度标准，只有严格遵循，才能保证规划质量。

3、合理确定移民安置方式。坚持“以土为本，有农为主”的农业有土安置原则。积极推行征占耕地长期补偿的安置方式。水库移民安置必须坚持因地制宜，遵循本地安置与异地安置、集中安置与分散安置、政府安置与移民自找门路相结合的原则，在耕地容量充裕的库区，要坚持农业有土安置为主方式，严格控制移民自谋职业安置方式；对确要实行自谋职业无土安置的移民，要逐户分析其稳定的就业渠道、技术特长，生活保障来源、住房情况，从业生活地点等，绝不能简单地以一次性补偿兑现了之。对天生桥一级电站移民，采取了“三沿”、“五好一省”的安置方式值得借鉴，“三沿”即沿城镇、沿交通要道、沿工矿企业学校安置，“五好一省”即水好、电好、路好、土地好、周围环境好、投资省的有土集中安置。对耕地容量紧张的库区，积极推行征占耕地长期补偿方式，科学确定逐年补偿的产值标准和风险防范机制。要把移民安置与新农村建设、小城镇开发、易地扶贫搬迁、农村危房改造、农业产业结构调整等结合进来，整合资源，加大投入，帮助移民改善生产生活环境。在耕地补偿标准和移民安置方式上，要由县级国土和移民部门主持召开听证会，广泛听取被征地群众意见。要完善土地补偿补助费的兑现程序，引导和帮助移民在安置地切实落实好耕地，完善土地流转法定手续，确保移民有一份稳定的基本生产资料。                

4、创新移民后期扶持工作。要结合实际，大胆探索，深入调研，寻找更多更好的项目扶持方式。要针对不同海拔区域和不同的农事季节，合理选择种植模式和栽培品种，大力发展立体农业和高效农业，进一步提高复种指数，充分挖掘土地生产潜力。要整合资金，有计划有步骤地加大项目扶持力度。要加大现代种植业、养殖业，农村服务业、乡村旅游业、农产品加工等项目开发。要加快项目实施，确保项目按期保质保量完成，及时交付使用，使移民群众尽早受益。

5、加强移民示范新村建设。围绕中央提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标要求来全面理解和正确把握建设移民示范新村的基本内涵。加快移民新村建设，要努力提高移民素质，要切实加强对移民的教育培训力度，不仅要努力提高移民的劳动技能，还要提高移民的科学文化和思想道德素质，增强移民的法制意识、经营意识和现代意识，使广大移民群众向现代农民转变。要进一步明确工作目标，落实工作责任，抓好各项管理，搞好移民新村家园环境卫生，着力改善移民群众的生活环境，加强移民群众环保意识。要按照各村不同特点确定工作重点，要鼓励和引导移民不等不靠，充分发挥移民群众的主体地位作用，充分调动移民自主创业的积极性和创造性。要认真总结移民新村建设经验。要树立和培育示范典型，通过典型示范作用，有效带动库区和移民安置区社会主义新农村建设。

6、以增收为目标，大力摸索移民致富渠道。移民绝大部分是农民，要充分利用好中央强农惠农政策，做好移民后期扶持工作。要带动移民抓好粮食生产，推广良种良法。要加大土地综合治理，加强农田水利等基础设施建设。积极探索适合本地的产业模式，努力从粮油、烟草、畜牧、茶叶、甘蔗、蔬菜、林果、花卉、水产、中药材等方面搞好产业发展，要引导返乡移民工将务工收入投入到产业发展中来。充分利用库区无限风光的优势，引导移民发展旅游服务业，如搞好农家乐、民族刺绣等。要大力发展劳务经济，积极引导和组织移民群众，特别是引导和组织返乡移民工参加到基础设施建设和乡村建设中来。要加大对贫困移民扶贫力度，整合社会力量，搞好贫困移民扶贫开发，让贫困移民早日脱贫致富。      

7、全面提升移民资金监管力度和效果。要进一步健全移民资金管理制度，要加大内部审计力度，严格资金报账管理，规范报账资料审核程序。要从制度、机制上着力加强对移民资金的管理，避免违纪违法行为的发生。要有计划地开展移民资金检查工作，加大检查监督力度，特别是加大对已兑现到乡、村、组集体资金的检查监督力度。要及时发现和纠正政策实施中出现的偏差。凡未按规定用途及时拨付兑现土补安补资金的，未按照国家规定的使用范围和使用方式使用后期扶持资金的，以及截留、挪用移民款项等情形的，视不同情形，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法依规分别建议给予党纪政纪处分，构成犯罪的依法送交司法机关追究刑事责任。要加强对移民公路工程项目资金的管理，对施工进度报表要进行认真审核，严格资金拨付程序。对后期扶持项目实施工作要进行全过程管理监督，对项目资金的使用要保证全数用在项目上。

8、建立移民社会保障体系。我国的社会保障体系主要由四部分组成，即社会保险、社会福利、社会救助及社会优抚。社会保险一般包括社会养老保障、社会医疗保险、社会失业保险、工伤和生育保险等；社会福利是国家、社会、企事业单位为保障社会全体成员的基本生活，提高物质文化而提供的福利性物质帮助、福利设施和社会服务；社会救助是指国家对遭受灾害、失去劳动能力的公民以及低收入的公民给予物质救助，以维持其最低生活水平的各种措施；社会优抚是对一些负有特殊社会任务的人员、社会有功人员实行的物质照顾和精神抚慰，是社会保障中一种较为特殊的保障方式。水库移民社会保障应该在国家社会保障体系框架之下，包含国家规定的全部保障内容，享受其他社会成员的同等保障权利和待遇。并且，由于水库移民的特殊性，在一些保障项目上应给予行当照顾，应结合移民实际建立起公平合理、行之有效的社会保障体制。具体而言，要把符合条件的城镇非农业移民和农村困难移民纳入城镇和农村低保、养老保险及困难救助范围。对家庭人均纯收入不到当地农村居民最低生活保障标准的移民，及时纳入农村居民最低生活保障范围，做到应保尽保，并提高补助标准。在新农保政策由试点向面上推开时，要尽量将农村移民全部纳入保险范围，年满60周岁的直接领取基础养老金。要对农村特困移民子女给予帮组解决“学有所助”问题，对特困移民实施医疗救助和临时救助，解决“病有所医”问题。对库区和移民安置区农户，住房符合农村危房改造条件的，全部纳入农村危房改造范围并优先安排。对不具备生存条件或处于地质灾害隐患点的移民，纳入易地扶贫搬迁或地质灾害农房搬迁计划，优先进行搬迁安置。      

通过积极开展移民安置、后期扶持、资金管理等工作，加强移民社会保障体系建设，从源头上预防移民不稳定问题的发生。

（二）依法解决移民诉求，最大限度维护移民权益

涉及移民的法律法规，上至宪法这一根本法，下至土地管理法、水法、环境保障法、水土保持法、矿产资源法、森林法、文物保护法、城乡规划法、农村土地承包法等基本法律。***出台的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（***令第471号）则是移民工作专项法规，是依法开展移民工作最直接的依据，该条例1991年2月15日颁布，5月1日起施行，2006年根据形势变化进行了修订，修订后的条例强化对移民权益的保护。此外，根据法律法规规定，地方还相应出台了一系列的规范性文件。

移民工作的开展本是依法律法规相关规定进行的，移民创稳工作也理当依法进行。但是，长期以来，移民问题的解决往往被人为地阻拦于法律救济途径之外，甚至移民信访的权利都受到很大的限制，有的地方，人民法院对移民问题不予立案几乎成了惯例，一旦立案，则将面临强大的行政压力。

影响移民稳定的因素方方面面，仅靠源头治理、源头预防是不能根本解决移民问题的。当移民不稳定问题发生后，我们不应采取堵的办法，移民问题就向水一样，堵只能让水聚积，终将冲出围堤，引起泛滥，只有采取疏导的办法才能将问题从根本上解决，这就必须采用法律的手段而不是行政高压。将移民问题有意无意地排除在诉讼以外，这是对移民权益的侵犯，也是对国家法律的不尊重。

（1）对移民来信来访，应严格依照《信访条例》的规定，维护移民信访权利，按程序解决移民信访事项。不能以维稳为由，任意将移民信访当成不稳定事件处理。对移民信访事项，不得从上推到下或从下推到上，一味做些治标不治本的工作。不得动辄让移民走“法律程序”而推脱责任，这无异于将移民推向绝望，且不说法院的大门通常不为移民打开，即使打开，移民仅有的经济能力也无力通过诉讼来维护权益。司法途径本是解决一切问题的最后手段，但对当前的中国法制环境而言，或者对移民来说，法律途径并非解决问题的最好途径，信访才是有效手段，这确是事实。要做好移民创稳工作，认识到这一点很重要。

（2）真正发挥法律的积极作用，让移民问题能够在诉讼中得到合理解决。法院的大门应当为移民打开。这里的一个关键因素在于行政权力不应干预司法独立审判，或者说法院应依法独立行使好审判权，不惧行政权力的干预。同时，要从制度上保障移民打得起官司，移民经济能力有限，不少移民甚至生产生活都成问题，没有特殊的制度保障，移民问题要进行法律程序，通过法律手段解决是难以实现的。对移民诉讼案件，可以建立特别的诉讼程序，如对移民诉讼群体案件，可规定由中级法院审理，在移民较多的地区，可以成立移民诉讼法庭等，此外，如诉讼费用应给予减免，对委托律师的费用，可以规定最终由败诉一访承担，这里的败诉一方不仅包括自然人，也应包括政府部门。 

（3）严惩移民资金职务犯罪行为。对移民资金职务犯罪行为的打击，从发生的案例看，力度是比较大的。这里需要解决的是，对被职务犯罪侵犯的对象即移民资金的归属问题，职务犯罪分子被依法惩处了，被侵犯的移民资金应当归还原渠道，而不应被收归国库，更不能成纪检监察、公检法等部门的利益争取对象，这样才能保障移民的土地补偿费、安置补偿费、直补资金等移民资金最终能够发放到移民手中，能够放水到田。

（三）确立创稳工作思路，改变维稳工作方法

移民工作是做人的工作，关系到每个移民的切身利益，需要从事移民工作的干部，思想要端正，业务要精通，方法要得当，作风要深入，工作要扎实。

（1）确立为移民服务的思想。政治思想工作是我党的优良传统，是联系移民群众和移民干部的桥梁和纽带，广大移民工作者要“深怀爱民之心，恪守为民之责，善谋富民之策，多办利民之事”，树立真心实意、勤勤恳恳为移民服务的思想，当好移民的贴心人；学会换位思考，思移民所思，想移民所想，把移民的事情当作自己的事情一样去关注和关心，认真研究并好办好实，以自己的真心真情取得移民的信任。要经常深入移民家中，与移民交朋友，了解他们的在想什么，想做什么，有什么担心，有什么意见，有什么新的动向，随时掌握移民的思想动态，分析他们的担心和疑虑，通过及时、耐心、细致的思想工作解惑释疑，思想通则气顺，气顺则安宁。

（2）切实转变工作作风。特别是基层政府及基工作部门的领导干部，不能把工作停留在会议安排上，停留在印发文件上，停留在一般号召上，要“眼睛向下”、“身子下沉”，带头做到“三最大、三靠前、三深入”即用最大的诚意、最大的耐心、最大的关心做好移民工作，靠前到库区宣传移民政策、靠前处理移民过程中的复杂矛盾和急难问题、靠前组织移民搬迁安置工作，深入一线、户深入实际、深入移民户，了解真实情况，措清主要矛盾，对工作中出现或可能出现的问题逐项进行了排查，逐项制定措施，逐项解决和落实，及时为基层出谋划策，为移民排忧解难。

（3）为移民维稳工作责任制松绑。在上级政府和移民部门与下一级政府和移民部门签定的年度目标责任状中，都会有一项是关于维稳工作任务的，如一旦出现移民群体性事件，将扣10分-20分不等，对于基层县市而言，特别是移民人口众多的县市，这一目标任务的完成压力不小。更严格的是维稳一票否决制，更是让基层政府部门陪感压力。要开展移民创稳工作，需要先从目标任务中进行松绑，否则，创稳只能是一句空话，一种美好的愿望而已。要将目标任务更多地安排到移民合理搬迁安置、创新移民后期扶持、加强移民资金管理上，移民维稳工作目标任务在目前的情况下也应适当分配，但应围绕创稳工作来进行安排部署。