观察东莞地铁建设如何才能可持续发展

2016年5月27日，东莞轨道交通2号线开通试运营

市民进站乘坐地铁

东莞时间网5月22日讯　　即将迎来“周年考”的东莞地铁2号线，已经服务市民逾3000万人次。作为“东莞名片”的地铁，能否推动东莞进一步发展，实现“内聚外联”“助推产业”的初心？东莞政府为此重推TOD模式，希望探索轨道交通与站点周边地区的办公居住、商贸开发、产业融合形成“互相喂养”格局，进一步弥补轨道交通建设及运营的资金缺口，来支持东莞轨道交通可持续发展。

周年考

地铁2号线已成“东莞名片”

5月20日，数字组合谐音“我爱你”，且又是周末，东莞不少市民选择地铁出行，直接带旺了沿线不少商场。“最受益的可能是厚街万达。”在万达广场二楼开舞蹈培训班的段***告诉记者，地铁客流给她带来了不少惊喜，“厚街万达刚开业的时候，人流并不多，没想到地铁通车后，从寮厦站可以直接到商场，人流立刻翻了两番，现在固定来培训的客人，超过一半是由地铁带来的。”

而到5月27日，就是地铁2号线开通一周年的日子。一年来，东莞地铁2号线从容应对了不少挑战。

2016年6月9日，恰逢端午节，当日客流量达到25万人次，市轨道公司采取了运行以来第一次客流限制，确保高峰平稳度过。

今年春运可以说是东莞地铁的“中考”：春运期间，沿线各车站加大了安保和重要设备设施的巡查力度，1月27日除夕夜甚至运营至次日2：00，并设置了“春运便民服务点”“爱心行李车”“暖心水”“春运绿色通道”等便民设施和场所，通过一系列的措施保障2号线春运期间的运营安全。春运期间，2号线的日均客流量为9.01万人次，累计客流量达到360万人次。

东莞轨道公司数据显示，截至2017年5月15日，2号线安全、平稳运行354天，累计运送乘客3472万人次，日均客运量9.8万人次，累计开行列车94177列次，运营里程330.8万列公里，列车正点率99.94%，运行图兑现率99.97%，最短行车间隔7分20秒，未发生重大安全责任事故，运营安全、质量指标均高于国家标准，初步发挥了东莞轨道交通“内聚外联”作用，有效提升了东莞市民公交出行幸福指数。

怎么评价“地铁一周年”？记者采访的多位市内外专家皆表示肯定：东莞地铁2号线开通后，对于调整城市空间结构、引导土地合理利用、缓解城市交通拥挤、带动城市科学发展等发挥了重大作用，更有助于提升东莞城市经济平衡发展和产业转型升级。

而记者也观察到，一年以来，借助2号线开通运行，加博会、海博会、东莞车展等观展人数均创历史新高，轨道交通已成为外界了解东莞的重要名片之一。

思考

地铁建设如何适应城市发展？

尽管顺利通过“周年大考”，但东莞地铁要想像“北上广深”一样，真正融入市民生活，还有很长一段路要走。综合市民对2号线的吐槽，“站点不够”“出口没完全开放”和“交通配套不完善”是目前东莞地铁急需改善的地方。

作为东莞地铁设计的智囊之一，深圳市城市交通规划设计研究中心总规划师宗传苓认为，东莞既有轨道线网规划的线路主要是市域快线，基本覆盖了最重要的市域客运走廊，但目前只开通了一条线，而且不是全线开通（没有连通长安组图），线路覆盖范围较小。

“严格来说，2号线目前定位是市域快线，不是市区线，主要吸引镇间客流，对通勤客流的吸引相对不高。”宗传苓告诉记者，“东莞地铁也没有与深圳、广州的轨道网连通，所以，这条线目前的客流不是很大，地铁利用率确实不高。”

数据显示，2号线目前站均距离为2.5公里，高于国内平均1公里的站均距离水平，尽管站间距离较宽，让东莞地铁列车的时速可以从80公里上升到 120公里。但也看出，由于主城区轨道线路和车站数量较少，对主城区的覆盖不足；加上市域快线近期吸引通勤客流的作用有限，既有线网方案在带动主城区的快速发展和适应主城区通勤交通需求方面还难以达到预期效果。

如何让地铁的发展，去适应城市的需求？这也不是东莞一个城市遇到的问题，东莞轨道交通发展论坛日前举行，国家发改委城市中心综合交通规划院院长张国华接受记者采访时表示，发展轨道交通，既要考虑产业与交通、基础设施的平衡，还要考虑空间与生态环境之间的协调，这一点很多城市都吃了亏。

“武汉的地铁轨道网络与中心体系协同就没做好，首先是在中心之间轨道联系不足：比如江汉路与洪山广场主中心，王家墩、杨春湖与江汉路等。其次规划城市中心轨道网密度低：如四新、光谷、杨春湖、东湖、塔子湖、省奥体副中心仅一条轨道，江汉路主中心仅3条轨道，再次是轨道密集处未规划城市中心：如宏图大道、香港路。”张国华说，这些教训，东莞都要吸取。

同济大学原副校长杨东援认为，在促进产城融合方面，轨道交通应该能发挥重要作用。这就需要把轨道交通规划建设与城市长远发展结合起来统筹考虑。

“东莞在广深之间，粤港澳大湾区的核心位置，因此包括地铁高铁、城际铁串联起来的城市交通枢纽，以及通过地铁和慢行系统扩展的关联地区，正在形成一种跨越行政区划的网络城市空间。”杨东援表示，“在这个网络城市空间中，我们需要根据网络连接效应，重新思考节点地区的功能定位，重新规划节点地区的空间品质。城市的转型发展需要契机和种子，网络城市空间提供了新的发展契机，网络节点地区则是引导城市发展转型的种子。”

破局

TOD办能否突破瓶颈？

轨道交通对城市的综合发展不言而喻，东莞的决策层也已经看到了重要性，并且作出应对。

今年4月初，一个新机构悄然成立：市政府在原来市轨道交通建设工作领导小组及其办公室的基础上，批复成立市轨道交通建设及TOD开发领导小组及其办公室（以下简称TOD办）：市委副书记、市长梁维东任组长，包括国土、发改、财政等28个部门的一把手也全数加入该领导小组。

记者获得的文件显示，TOD办是我市轨道交通发展重大事项的领导决策机构，统筹协调全市轨道交通及TOD的规划、建设、开发等各阶段工作，负责协调解决全市轨道交通的投融资、规划建设、资源开发等工作中的重大问题；领导小组办公室负责领导小组的日常工作，各镇街（园区）、各单位涉及轨道交通建设和TOD开发相关事项均应先报领导小组办公室研究协调，重大事项由领导小组办公室报领导小组或市政府审定。

“随着新一轮城市轨道交通建设规划以及赣深客专、穗莞深城际、莞惠城际、佛莞城际等国铁干线及城际轨道的全面实施，莞深、莞穗城市轨道对接的全面加强，轨道交通TOD综合开发的全面铺开，未来一段时期将是我市轨道交通规划、建设、开发的重要机遇，也对我市轨道建设开发工作提出了更高要求。”TOD办公室主任李天海坦承，新成立市轨道交通建设及TOD开发领导小组及其办公室，主要目的就是通过机制创新、科学协调、强力统筹等措施，推动轨道交通及TOD的规划、建设、开发等工作取得更大成效，以进一步加强东莞城市总体规划建设水平，助力东莞城市品质提升。

“统筹、协调、决策，这是目前TOD办要做的三项职能。”李天海告诉本报记者，在近日举行的东莞轨道交通研讨会上，就有专家指出，东莞很多地铁的站点，只是延伸到路面，而没有和广州、深圳一样，延伸到地下的商业综合体，这其实正是东莞TOD开发未到位的地方。

记者了解到，当前东莞整个轨道交通TOD开发涉及的单位太多，规划部门管规划、轨道公司管建设、交通部门管配套，东实集团管开发，如何统筹和协调这些“运动员”，也成为摆在TOD办面前的重要任务，而原来市政府曾在2013年底下发TOD建设的系列方案， 也是因为遇到各类“政策围墙”，导致东莞TOD的工作一度停滞。

李天海告诉记者，TOD开发在国际上比较成熟，但在国内，还属于探索阶段，遭遇“政策围墙”也不出奇。

“目前来讲，是（轨道）审批在前，（开发商）开发在后，所以会遭遇很多瓶颈，比如TOD讲究的是地下为交通枢纽，地面为综合商业开发，那么在国内，这属于交通用地，还是商业用地，如何界定？”李天海这几个月来一直在思考，“还有实现TOD开发了，地面商业体的开发强度必然会加大，假设容积率从2提高到5，那么开发商要如何补缴地价？这些问题处理不好，都会涉及到国有资产流失，也让政府部门、开发商无所适从。”

因此，TOD办成立以来，主要工作正在对轨道交通建设及TOD综合开发“1+N”政策文件进行修编，这些文件，重点对轨道交通建设及TOD综合开发的投融资、规划、国土等政策进行顶层设计。

“我们力争在6月底前拿出初稿，提交市里面讨论，并配以操作细则，让愿意进场参加建设的开发商熟悉‘游戏规则’。”李天海告诉记者， 目前TOD办的设想，是把TOD开发区域，列为核心区、控制区和协调区三大层次，再规范轨道交通建设及TOD综合开发环境，尽快重启东莞的TOD开发。

创新

探索“一站一策”

那在“政策围墙”下，TOD在东莞有何实施路径？张国华的想法是，在技术层面，要通过TOD开发，来引导城市廊道式扩展，避免摊大饼式的设计；要围绕轨道站点高密度开发，实现空间结构调整，打造以“轨道+慢行”作为城市交通的主导出行模式。

而在制度层面，张国华还特别提到了日本的容积率奖励制度——若日本轨道站点及周边开发对城市建设带来较大的改善，项目开发商将得到突破法定容积率的额外奖励。“这个奖励制度，核心是经济激励制度的设计，需要通过体制机制创新，形成市场驱动力。”

“我们虽不能说是摸着石头过河，但目前确实没有先行的经验。”李天海坦承，因此现在制订的TOD开发方案，是“一站一策”，原则上重点推进虎门高铁站、东莞站、东莞西站、黄江北站、东莞东站、松山湖北站等6个站点TOD开发试点工作，力争为全市后续TOD综合开发探索有效经验， 提供参考借鉴。“今年底之前，我们希望这6个站点，能够完成落地审批工作，征地拆迁和配套设施建设，也能够动工。而下一步，我们计划将全市90多个TOD站点开发建设工作融入东莞城市新的片区规划，做好TOD综合开发与城市规划、土地规划的相互衔接，推进轨道站点周边土地综合开发。”

按照市委的部署，TOD办的未来设想，还将打造一批轨道交通站点综合体（TID），来进一步提升东莞的区域竞争力和城市品质。

“最终目的，还是通过采取措施，来开展TOD综合开发，进一步实现轨道交通与商业集聚、社区发展有机结合，形成轨道交通沿线尤其是TOD站点周边地区的办公居住、商贸开发、产业融合等综合开发与轨道运营“互相喂养”格局，进一步弥补轨道交通建设及运营的资金缺口，支持我市轨道交通可持续发展。”李天海说。

名词解释

TOD（Transit Oriented Development）开发模式，是指以公共交通站点为中心，在一定步行范围内建设高密度功能复合型社区，强调公共交通站点对社区居民出行的吸引力，从而提高公共交通的出行率，利用高密度的建筑形式和功能复合提高土地的利用价值，并减少居民不必要的出行。

***：