努力当好统筹城乡发展的排头兵

　　2008年5月，益阳市委确定农场改制区大通湖区为全市统筹城乡发展试验区。大通湖区坚持从实际出发，紧紧围绕城乡发展规划、基础设施、产业发展、社会事业发展、管理体制机制五个方面的统筹发展，积极推行以“两流转（土地、宅基地流转）、四集中（村民向城镇、中心村，土地向规模化经营，工业项目向园区，资金向项目集中）、三保障（社会养老、住房、就业保障）、四文明（物质、精神、政治、生态文明）”为主要内容的改革试点工作，取得了阶段性成效，近年来各项主要经济指标均保持两位数的增长速度。2010年，实现GDP 21.2亿元，规模工业总产值34.2亿元，财政总收入1.38亿元，全社会固定资产投资15.9亿元，社会消费品零售总额5.5亿元，城镇居民可支配收入15057元，农村居民人均纯收入6086元，十一五发展规划中预期的各项主要经济指标均超额完成。目前，全区社会大局保持基本稳定，干群的认同度、满意度明显增强。

　　（一）统筹城乡规划，推进空间布局一体化。大通湖区在统一制定土地利用总体规划的基础上，先后编制了空间布局、产业布局、基础设施建设、社会事业发展、生态环境建设与保护、旅游发展、综合防灾7个城乡一体化发展规划，并重点编制了新一轮中心城区、镇、村和居民点布局规划，规划以河坝中心城区为中心，辐射北洲子、金盆、千山红、大通湖渔场4个集镇，带动若干个中心村庄、新农村示范片、生态示范片建设，形成“1＋4＋X”的城乡一体化体系。同时，有效利用原农场道路、给排水、供电、绿化环卫、通讯电视等基础设施和现有城镇存量土地，完成了19个中心村庄和4个安居小区的选址、规划工作。

　　（二）统筹基础设施建设，推进城乡建设同步进行。把加快中心城区城镇建设作为统筹基础设施的切入点。近3年，累计投资10亿多元，先后建成12家区直机关办公大楼、工业园区、胡子口沿河风光带、市民广场，拉通主干道20多条，并逐年完善了供水、供电、污水排放和垃圾处理等设施，“滨湖特色明珠小城”已初具规模。同时，加大对农村公路、电网、土地整治和农业综合开发项目的建设力度，近几年全区行政村通公路里程、农村电网覆盖面、高标准农田面积的年均增长率均位居全市前列。另外，以密闭收集清运垃圾为突破口，狠抓农村“四洁”工程（清洁田园、沟渠、村组、庭院）建设，全区新建农村垃圾池4300多个，疏通沟渠3.6万多公里，新植树木35万多株，农村人居环境得到明显改善。

　　（三）统筹产业发展，推进城乡产业协调发展。一是强力推进新型工业化。先后引进湖南天恩棉业、湖南旺农太阳能开发、河北五得利面业等9个产业项目入驻大通湖区工业园，引进中电电子、湘易康、乡土农业等20多个产业项目进驻各镇（场）工业小区，全区形成了以金北顺纸业、普华纺织、口口香米业、天泓水产、天健木业等企业为龙头的造纸、纺织、食品加工、板材加工四大支柱产业。二是大力发展现代农业。积极引导和扶持种植能手、经营大户和农产品加工龙头企业发展规模集约经营，加快土地流转步伐。到目前为止，全区共流转土地面积24.6万亩，占土地总面积的43.2%，土地流转率居全市首位。积极发展“一村一品”特色农业经济，区内现有蔬菜、禽畜、水产等种植养殖专业村32个，占全区行政村数量的43%。大力发展农村专业合作组织，现已发展河坝种植、北洲子生猪养殖、千山红金雁子病虫害统防统治等协会组织28个，涵盖种养、加工、运输等领域，带动农户3.2万多户，户平增收700元以上。三是积极发展旅游业。着力挖掘和利用洞庭湖湿地、渔业、农垦、特色饮食等自然和人文资源，通过合作开发农垦游戏软件，邀请知名艺术家作画、摄影、采风，筹办“大湖捕捞节、河蟹美食节”等活动，并较高水准地建成通盛花园、锦大渔村等旅游休闲接待场所，推动了以农垦主题公园、艺景农庄和湖泊旅游为主的文化生态旅游业的迅猛发展。2010年，全区旅游产值突破1亿元，比上年增长42.7%。目前，正围绕建设“水秀大通湖”这一主题，做活湖泊旅游文章，打造湖泊旅游经济。

　　（四）统筹社会事业发展，推进城乡公共服务均等化。一是加大对农村教育、卫生的投入。不断改善农村办学条件，近3年推行帮扶共建，筹措投入资金1800多万元，改造农村学校校舍1.4万多平方米，新建教学及配套用房7400多平方米，并对16所中小学校实行标准化建设。同时，投入600多万元改善镇（场）卫生院硬件设施，农村医疗救治水平得到明显提高。二是不断提高社会保障水平。逐年提高城镇、农村居民低保保障标准，近3年共发放低收入群体保障、医疗救助金2900多万元，城镇和农村居民低保受益达5.1万人（次），救助特困居民近7000人（次）。社保覆盖面、城镇和农村居民医疗保险参保率、城镇退休人员和农业退休职工养老金社会化发放率均在全市名列前茅。三是增加劳动力就业创业机会。加大对城镇居民再就业扶持力度，通过提供公益性岗位、工商优惠和小额贷款贴息补助等途径，帮助1.4万多名下岗失业人员实现再就业。同时，抓好劳动力招聘会、免费职业介绍和技术培训，每年转移农村劳动力就业达3.5万人。为鼓励全民创业，2008年，区委制定《推进全民创业行动纲要》，形成了“群众创家业、能人创企业、干部创事业”的氛围。

　　（五）统筹管理体制机制，推进要素资源在城乡间合理流动。一是变革用地管理方式。取消农业和非农业户籍性质划分，实行以居住地为依据的一元化户口登记制度，并明确规定凡自愿放弃责任田、经营田和宅基地的农民，可享受城镇低保和城镇居民社会养老保险。为鼓励农民向城镇集中，制定了《廉租房配租、中心村庄建房和农民进城购房暂行规定》，对进城购房的农民予以政策优惠和适当补助。目前，全区有750多户农户自愿放弃“两田”（责任田、经营田）和宅基地，“两田”和宅基地流转面积1.2万多亩；发放进城购房农户补贴资金300多万元、受益农户380余户。二是创新涉农资金归集机制。制定《项目资金管理实施办法》，把全区75个行政村规划成19个项目区，并按照“以中心村庄为主，兼顾面上”的原则，将所有涉农资金70%的份额集中投向项目区，30%的份额用于推进面上工作。区财政归集涉农资金，主要用于村庄整治、中心村庄基础设施建设和奖励产业大户，确保了涉农资金使用效益的最大化。三是注重强化民主管理。实行开放“两会”制度，2010年，区里开放区委扩大会、区长办公会30多次，邀请群众代表、党代表、人大代表和政协委员列席会议1800多人（次），并采取联合大接访、网站开辟领导信箱、民意调查等方式，拓宽群众诉求渠道，有效促进了区委区管委民主科学决策。同时，积极探索公推直选新制度，将区劳动和社会保障局、区规划建设交通局2个局长职位面向全区公推直选，同年又公推直选了4名优秀女干部和非党干部充实到镇（场）领导班子中，既维护了群众的知情权、参与权、选择权和监督权，又为加快统筹城乡发展提供了人才保障。四是积极推进校区合作。以农业科技示范场、农产品加工企业和规模种养大户为依托，与农业院校、科研机构建立合作关系，引进新技术、新项目，提高土地产出率和劳动生产率。目前，区里与湖南农业大学签订了包括建设棉花科学试验示范基地、万亩有机蔬菜示范基地等在内的13个合作项目。2010年，湖南农业大学组建了7支志愿服务团队，选派了12名博士担任首席专家，深入镇、村指导发展棉花、香稻、有机蔬菜和名特优水产等种养业，收到了良好效果。

　　对于农场改制区而言，推进城乡统筹发展有传统产业、社会事业、农垦精神财富等良好基础，但城乡统筹发展是一个长期、渐进的过程，特别是要当好全市统筹城乡改革发展的排头兵，需要更加集中精力、大胆创新。大通湖将认真执行《统筹城乡发展改革实施方案》，在新的水平和更高层次上先行先试，加快推进城乡统筹发展。从现状出发，大通湖区将在“四个加快”上实现新突破。

　　一、加快推进土地流转。一是进一步完善土地流转机制。充分发挥区、镇、村三级土地流转经营服务网络的作用，鼓励农民将土地交由镇、村统一流转，促进土地流转从自由流转向有序流转方向转变，提高土地流转的组织化程度。二是认真探索大通湖客观存在的“两田制”条件下的土地流转。探索责任田流转，既要保护基本土地制度不变，又要确保农民从土地中获得永久性的保质收入。探索经营田流转，就要使政府成为流转的主体，使政府更多的掌握土地资源，统一组织向外招商，以提高土地流转的价格和价值。同时，在保证农民的收益不受侵害的前提下，区分责任田和经营田，探索建立土地增值部分的合理分配使用机制。三是注重以产业发展引导土地流转。在巩固土地流转在向企业集中这一成果的同时，应更注重向产业集聚，使土地流转由单一地向企业集聚逐步过渡到向企业和产业集聚，力争通过2—3年的努力，使全区土地流转率达到60%以上。

　　二、加快完善社会保障体系。从破除城乡户籍二元管理体制障碍入手，为群众创造更多的选择参加社保的条件。一是争取上级支持，整合新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险，实现“二保合一”，并实行“低进高报”政策，降低准入门槛，提高保险待遇，让更多的弱势群体进入参保范围。二是积极争取国家第二轮新农保试点，解决全区近2万名非农业职工未进入社会养老保险笼子的问题。三是积极创造条件，鼓励和支持一部分农村居民参加城镇居民养老保险，实现城乡社保一体化。

　　三、加快建设中心村庄。一是推广试点经验推进中心村庄建设。认真总结和推介金盆镇王家坝中心村庄建设试点经验，同步推进北洲子镇顺河村、河坝镇芸美村、千山红镇大西港村的中心村庄建设，在高标准建成4个中心村庄的基础上，再全面铺开其它15个中心村庄的建设工作。二是探索利用廉租房和经济适用房建设来推进中心村庄建设。将一部分廉租房和经济适用房建在中心村庄，并争取廉租房政策、国家棚改和危改资金的支持，近期尽快完成600套廉租房和900套经济适用房建设任务。三是以适度经济补偿补贴推进中心村庄建设。按照“宅基地占补平衡”原则和“三分三厘”标准，给予到中心村庄建房的农户一定的宅基地差额补偿，同时实行“以奖代投”，给予按照统一模式进行房屋改造的农户5000元补贴，积极鼓励广大农村居民到中心村庄建房。

　　四、加快构建产业发展平台。一是着力建设农产品战略物资生产加工储备基地。以区内现有产业和资源为基础，着眼产业上下游项目的配套和引进，抓紧建成一批特色产业基地。主要是：依托“乡土农业”和“亚泰轩”项目，建成广州军区蔬菜战备物资储备基地，将千山红镇打造成“湘北蔬菜第一重镇”；依托天恩油脂建成省内最大的油料储备基地；依托口口香米业建成国内粮食储备基地；依托天恩棉业建成国家棉花储备基地；依托湘易康制药建成中南地区最大的药用辅料基地；依托大通湖渔场大湖资源建成国内最大的淡水鱼囤养基地。二是着力推进十大产业项目建设。以扎实开展重点项目拆迁、开工、百日劳动竞赛“三项行动”为契机，加快推进天恩油脂、环宇坯巾、天恩宾馆、三星食品、口口香米业二期工程、千山红乡土农业、亚泰轩食品、湘易康制药、中电电子、生态水产公司鱼品加工10大产业项目建设，并切实抓好服务工作，敦促企业尽快开工或投产，为增强区域经济积累打下坚实基础。三是着力提升产业发展的科技含量。以落实与湖南农业大学成功签定的13个合作项目为抓手，不断深化校区深层次合作，着力解决我区优势产业加快发展的技术支撑问题，不断提升优势产业的科技含量。四是着力打造区域经济增长极。强化各镇（场）、区工业园对加快“一园一廊四区”建设的责任，将目标任务完成情况作为考核单位主要负责同志的重要内容，立足园区实际，加强基础设施建设，提升园区的项目承载力。围绕产业上下游配套，以产业集聚发展为目标，积极引进科技含量高、节能环保型项目进入园区发展，力争在2—3年内，引进投资额1000万元以上的项目30个以上，引进资金达10亿元，其中区工业园力争引进项目10个以上。同时，加大区工业园升格成为省级工业园的申报力度，将区工业园打造成优势产业发展的核心平台。(李松华)