广东省农村扶贫开发实施意见

广东省农村扶贫开发实施意见

为贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》精神，深入推进我省扶贫开发事业，促进城乡区域协调发展，实现共同富裕，建设幸福广东，现结合实际，就我省农村扶贫开发工作提出如下意见。

　　一、深入推进我省农村扶贫开发的重要意义

　　改革开放以来特别是近年来，我省大力推进扶贫开发工作，贫困户经济收入明显增加，贫困村集体经济明显壮大，城乡区域发展差距逐步缩小，探索出多种行之有效的扶贫开发模式，扶贫开发事业取得了巨大成就。但是，必须清醒地看到，我省城乡区域发展不平衡问题仍比较突出，制约贫困地。区发展的深层次矛盾依然存在，扶贫对象规模仍较大，相对贫困问题凸显，返贫现象时有发生，扶贫开发任务仍十分艰巨。“十二五”时期我省扶贫开发工作重心逐步转向巩固扶贫成果，加快奔康步伐，促进共同富裕，建设幸福广东。深入推进我省扶贫开发事业，是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，是坚持以人为本、执政为民的重要体现，是统筹城乡区域协调发展、保障和改善民生、促进全体人民共享改革发展成果的重大举措，对我省加快转型升级、建设幸福广东，率先全面建成小康社会，率先基本实现社会主义现代化，具有重大意义。各级党委和政府必须以高度的政治责任感、历史使命感，坚决打好新一轮扶贫开发攻坚战，确保全省人民共同实现全面小康。

　　二、指导思想和基本原则

　　（一）指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表"重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以解决相对贫困为首要任务，以深化农村综合改革为动力，以实施扶贫开发“规划到户、责任到人”为抓手，以产业和劳动力“双转移”为支撑，着力增强扶贫对象自我发展能力，提高相对贫困人口收入水平；着力增强扶贫开发重点地区内生发展动力，发展具有本地特色的产业；着力增强基础设施建设力度，改善相对贫困地区生活生产条件；着力增强基本公共服务均等化推进力度，提升农村社会发展水平；着力增强体制机制创新，完善扶贫开发机制，解决制约发展的突出问题，推动相对贫困地区经济社会又好又快发展。

　　（二）基本原则。

　　——政府主导，社会参与。各级政府对本行政区域内扶贫开发工作负总责，实行扶贫开发目标责任制和考核评价制度。广泛动员社会各界参与扶贫开发，形成“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”机制，推进专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫有机结合。

　　——坚持“双到”，靶向疗法。加快转变扶贫开发方式，深入推进扶贫开发“规划到户、责任到人”，重心下移，瞄准相对贫困人口，精确配置扶贫开发资源，实现定点扶贫，落实帮扶责任，消除制约相对贫困地区发展的深层次问题，不断提高扶贫对象内生发展能力。

　　——分类指导，动态管理。继续实施差异化扶贫开发，针对扶贫对象不同情况，因地制宜，实行“一村一策、一户一法”。调整扶贫标准，建立扶贫对象识别和脱贫评定机制，完善扶贫资金持续投入机制，实行扶贫开发动态管理。

　　——扶保衔接，合力推进。实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接，把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，把社会保障作为解决温饱问题的基本手段。整合普惠政策、特惠政策和涉农惠农政策，形成合力。

　　——统筹兼顾，科学发展。坚持扶贫开发与推进城镇化、建设社会主义新农村相结合，与生态建设、环境保护相结合，与主体功能区建设相结合，充分发挥相对贫困地区比较优势，发展环境友好型产业，促进经济社会发展与人口资源环境相协调。

　　三、目标任务

　　（一）总目标。到2020年，相对贫困户农民人均纯收入增幅高于全省平均水平，实现脱贫奔康；相对贫困村集体经济继续壮大，村容村貌显著改善；重点帮扶县特色优势产业快速发展，综合实力显著增强；重点帮扶区域发展环境进一步优化，民生保障水平显著提升。建立健全扶贫开发长效机制，明显缩小城乡区域发展差距，较好实现基本公共服务均等化，形成经济社会与人口资源协调发展格局。

　　（二）近期目标。

　　2011-2012年：8O％以上被帮扶的贫困人口年人均纯收入达到2500元以上，基本稳定脱贫；被帮扶的贫困村年集体经济收入达到3万元以上，基本改变落后面貌。完成农村24万低收入住房困难户危房改造和2.3万户高寒山区等“两不具备”的移民搬迁安置任务。全面完成扶贫开发“规划到户、责任到人”工作任务。

　　2013-2015年：被帮扶的相对贫困人口年人均纯收入达到当年全省农民人均纯收入的33％以上，实现稳定脱贫；被帮扶的相对贫困村年人均纯收入达到当年全省农民人均纯收入的60％以上，村集体经济收入达到5万元以上，全面改变落后面貌；重点帮扶县农民年人均纯收入达到当年全省农民人均纯收入的75％以上；重点帮扶区域人均生产总值增幅高于全省平均水平，建成一批基础设施和教育、卫生、文化、就业、社会保障等重要民生工程。完成剩余30.15万户农村低收入住房困难户危房改造和3.7万户高寒山区等“两不具备"地区移民搬迁安置任务。  

　　四、扶贫标准禾口对象

　　（一）扶贫标准。建立与我省经济社会发展水平相适应的动态扶贫标准。2012年按现行标准；2013-2015年，以2012年全省农民人均纯收入的33％为扶贫标准；2016-2020年，以2015年为基期，根据当年经济社会发展情况和相对贫困人口规模确定扶贫标准。

　　（二）扶贫对象。在扶贫标准以下，具备劳动能力、有条件通过开展生产经营或者劳动就业摆脱贫困的农村人口为扶贫对象。有劳动能力和劳动意愿的农村低保对象同时享受农村扶贫开发政策和农村低保政策。农村扶贫对象和低保对象识别确定按照个人申请、民主评议、审核审批和民主公示等程序，统一组织，同步进行，防止争戴“贫困帽子”。

　　（三）重点区域、重点县和相对贫困村。根据我省实际，将粤东西北自然条件比较差、经济社会发展相对滞后的山区、石灰岩地区、沿海干旱地带和革命老区、少数民族地区、省际边界地区等连片地带，包括处于这些地区内的林场、农垦、华侨农场等，确定为我省扶贫开发重点区域。2013-2015年，农民人均纯收入未达到2012年全省农民人均纯收入75％的县，结合贫困人口规模、人均地方生产总值、人均财政收入等，确定重点帮扶县；农民人均纯收入未达到2012年全省农民人均纯收入60％的村确定为相对贫困村。

　　五、主要措施

　　（一）把“规划到户、责任到人”扶贫开发模式长期化、制度化。

　　建立健全扶贫“双到”长效机制。总结我省扶贫开发实践经验，完善推进扶贫开发靶向疗法，把扶贫开发“规划到户、责任到人”制度长期坚持下去。

　　确保完成扶贫开发“规划到户、责任到人”三年工作任务。2012年，夯实全省3409个相对贫困村和37万相对贫困户持续稳定发展基础，每个被帮扶的相对贫困村至少有一个主导产业、一个农民专业合作社、一笔可以滚动发展的生产扶持基金，有劳动能力的相对贫困户至少挂上一家农业龙头企业或参加一个农民专业合作社。加大财政扶持力度，巩固扶贫开发成果，促进建立扶贫开发长效机制。2012年，对欠发达地区自身帮扶并已制订后续扶贫规划方案的相对贫困村，省财政给予平均40万元的一次性奖补。全省3409个相对贫困村纳入村级公益事业一事一议和扶贫小额贷款贴息补助试点范围。其中，村级公益事业一事一议由各级财政按农民筹资筹劳总额的50％给予补助；小额贷款贴息由省财政按照各地财政实际补贴支出的40％给予补助。从2013年起，按扶贫新标准确定的相对贫困人口和相对贫困村纳入上述政策补助范围。

　　深入推进扶贫开发“规划到户、责任到人”。2013年上半年，对全省被帮扶的3409个相对贫困村进行全面考核验收、评估，未脱贫的相对贫困村和相对贫困人口，继续由帮扶单位帮扶至2015年。2013-2015年，对在上一轮未列入帮扶对象的相对贫困人口和根据扶贫新标准认定的相对贫困村和相对贫困户，按照“规划到户、责任到人”工作要求，建立瞄准机制、靶向疗法，定点、定人、定责帮扶，实行“一村一策、一户一法”，建档立卡、动态管理。

　　提高村级组织经费保障水平。到2015年，村干部补贴从2012年人均每月1000元提高到人均每月2000元；集体年收入3万元以下的村级组织办公经费补助从2012年每年2万元提高到每年5万元。村干部补贴由省、市、县、村按4.8：1.6:1.6：2的比例负担，村集体办公经费补贴由省、市、县按4:3:3的比例负担。

　　加大产业扶贫力度。通过扶贫龙头企业、农民专业合作社，带动帮助相对贫困户发展生产。2012年，建设100个省扶贫农业产业示范园(村)、100个互助资金试点村，扶持100家扶贫农业龙头企业。2013-2015年，扶持200家扶贫农业龙头企业。省财政安排专项资金支持各地开展扶贫农业龙头企业贷款贴息等。

　　实施整村推进工程。2012年，在3409个相对贫困村中选择300个村作为整村推进示范点，建设“整村推进幸福安居示范村”。2013-2015年，确定700个村开展整村推进。

　　实施高寒山区居民搬迁工程。对不具备生产生活条件的高寒山区、石灰岩地区、苏区革命老区和少数民族地区等边远分散相对贫困村以及地质灾害隐患村庄实行整体搬迁。2011-2015年，省统筹安排18亿元，搬迁农户每户补助3万元，用5年左右时间集中力量完成3000个村、6万户、30万人的移民搬迁安置工作。从2016年开始，对零星分散的“两不具备”相对贫困户进行调研核查，并确定新的搬迁方案。

　　继续实施相对贫困地区农村危房改造工程。2012年相对贫困地区完成70％村庄规划，2013年完成全部村庄规划。以农村低收入住房困难户危房为主要对象，实施新一轮农村低收入住房困难户住房改造。2011-2015年，省财政每户补助1万元，市、县每户补助不低于5000元，完成全部54.15万户农村低收入住房困难户住房改造任务；对纳入农村低收入住房困难户住房改造范围约4万户归难侨危房户和非归难侨危房户，省财政参照农村低收入住房困难户住房改造标准，每户补助1万元。2016-2020年，继续扶持农村低收入住房困难户住房改造和建设，确保扶贫标准调整后扶贫对象住房得到改造和建设。

　　（二）以“双转移”为载体推进开发式扶贫。

　　推动珠江三角洲地区劳动密集型产业加快向相对贫困地区转移。相对贫困地区要依托现有产业转移园区和自身优势，主动承接产业转移，培育发展环境友好型特色产业，吸纳农村劳动力就业，增强扶贫开发能力，发展壮大县域经济。

　　继续支持相对贫困户技能培训转移就业。落实农村贫困家庭子女免费入读中等职业学校政策，并将在校一、二年级农村贫困家庭子女纳入中等职业学校国家助学体系，给予每生每年1500元生活费资助。深入实施相对贫困户农民特别是农村青年创业就业行动，对相对贫困户有转移创业和就业愿望的劳动力，特别是青年劳动力，由劳动培训主管部门组织开展免费职业技能培训、创业就业培训和智力技术支持，培训费用由财政补贴。2012-2015年，省财政设立专项资金，引导支持各地开展扶贫培训工作，确保每个有劳动力的相对贫困户至少有一人实现转移并稳定就业。

　　鼓励引导有条件的农民自主创业。对农民创业给予工商登记、土地使用、用电用水、贷款贴息、税费减免等优惠扶持。

　　（三）加强农村相对贫困地区基础设施建设。

　　切实加强相对贫困地区标准农田建设。以村为单位，大规模建设旱涝保收现代化标准农田。深入实施“沃土工程”，改造中低产田，有效提高土地产出率和农业综合生产能力。到2020年，95%的相对贫困村完成标准农田建设任务。

　　优先安排相对贫困地区农田水利建设。继续推进相对贫困村山水田林路为主要内容的“大禹杯”项目建设，改善连片100亩以上小型农田水利设施，增强抵御自然风险能力。优先安排相对贫困地区水利项目建设，开展小流域、小山塘、小灌区、小电排站、小陂头等农田水利设施建设和改造。健全基层水利工程服务体系，完善农村水利设施管护机制。

　　实施相对贫困地区农村“四通工程”。加强镇、村基础设施建设，发挥镇对村的辐射带动作用。到2015年，力争相对贫困村农户安全饮水率达到100％，具备条件的贫困村通自来水；县县基本通高速公路，有条件的行政村村村通班车，300人以上自然村公路路面硬化；村村通电、户户通电；村村通有线电视、电话、互联网。

　　（四）积极推进基本公共服务均等化。

　　加快公共教育资源向农村相对贫困地区倾斜。省财政继续安排义务教育转移支付资金，提高农村义务教育生均公用经费标准，实施农村困难家庭子女义务教育阶段寄宿生生活费补助，建立农村义务教育中小学校舍维修长效机制。加强和改善农村学前教育和留守儿童教育，支持相对贫困地区建设规范化中心幼儿园和义务教育学校。建立高中、大学教育贫困生扶助机制，逐步实行“两免一补”政策。继续实施“千校扶千校”和“教育资源下乡”，推进优质教育资源共建共享，鼓励大学生到相对贫困地区农村支教。保障相对贫困地区教师工资福利待遇。

　　加强相对贫困地区农村公共文化设施建设。2012-2015年，省财政每年投入1亿元，支持相对贫困地区基本实现市、县、镇、村四级公共文化设施全覆盖。实施农村电影放映、乡镇综合文化站、文化信息资源共享和农家书屋等重大文化惠民工程建设。

　　加强相对贫困地区农村公共卫生设施建设。完成薄弱乡镇卫生院改造和相对贫困村、“空白村”卫生站建设，改善医疗与康复服务设施条件，提高公共卫生服务水平。到2015年，相对贫困地区县、镇、村三级医疗卫生服务网络基本健全，基本建立为农村居民提供主动、快捷、优质、高效的基本医疗和公共卫生服务。每个乡镇卫生院有1名全科医生，标准化建设率达98％。

　　加强相对贫困地区农村公共就业服务体系建设。2012-2015年，相对贫困地区基本实现市、县、镇、村四级公共就业服务机构和信息网络全覆盖。建立健全信息互联互通资源共享的公共就业服务信息网络和统一的业务平台。完善就业失业登记凭证管理制度，逐步统一城乡劳动者就业与失业登记、就业准入资格、就业扶贫、就业服务待遇和参加社会保险等政策。

　　提高相对贫困地区农村人口和计划生育服务水平。切实稳定相对贫困地区低生育水平。2015年，重点帮扶县人口自然增长率控制在8.5‰以内，妇女总和生育率控制在1.8左右。实施计划生育相对贫困户优惠政策，完善我省“惠一生”利益导向机制。遵守计划生育政策的相对贫困户优先列为扶贫开发对象。

　　（五）大力推进农村社会保障体系建设。

　　逐步提高农村低保和“五保”供养标准。逐步提高低保标准和实际补助水平，逐步提高省财政低保补助比例，农村“五保"供养标准不低于当地农村上年度人均纯收入的60％，通过3-5年努力，确保我省农村低保和“五保”供养标准走在全国前列。加快实现农村最低生活保障制度与扶贫开发制度衔接。符合农村最低生活保障条件且有自我发展能力的相对贫困户，同时享受最低生活保障和扶贫开发政策。对低保和扶贫对象实行动态管理，扶贫对象有进有出。

　　加快建立城乡统一的基本医疗保障制度。通过统一的制度设计、资金管理、服务体系、信息系统，实现城乡基本医疗保障一体化。引入市场机制，积极探索完善政府购买服务，鼓励商业保险参与医保体系建设，把低保对象、“五保”户、“三无”人员、60岁以上老人及未成年人、低收入重病患者、重度残疾人等城乡困难群众全部纳入医疗保险范围，进一步扩大保障面，提高保障水平。

　　全面实施新型农村社会养老保险制度。相对贫困地区农村普遍建立“个人缴费、集体补助、财政补贴”新型农村社会养老保险制度。继续资助农村困难群体参加新农村社会保险，积极推进城镇职工基本养老保险制度、新型农村社会养老保险制度与城乡无保障老年居民养老保障制度相结合，初步形成城乡一体化养老保险制度。

　　（六）深化相对贫困地区农村综合改革。

　　加快推进农村综合改革。重点帮扶县按要求于2012年开展农村综合改革，2013年初见成效，2014年巩固完善，2015年基本建立起具有广东特色的农村改革发展体制机制。

　　全面实施主体功能区规划。重点帮扶县按照国家和省主体功能区规划要求，根据资源环境承载能力，找准扶贫开发路径，对县域内各镇进行统筹规划，确定优化开发镇、重点开发镇和生态发展镇，强化县对乡镇的规划引导，统筹扶贫开发和县域经济发展。

　　调整乡镇政府和村级组织功能职责。根据扶贫开发任务，围绕功能定位，进一步明晰乡镇政府和村级组织功能职责。强化乡镇政府提供公共服务、促进农民增收、加强社会管理、维护社会稳定、加强基层建设等职能。强化村级组织促进农民增收、协助开展公共服务、维护社会稳定、保护生态环境、加强组织建设等职能。建立科学考评机制和合理财税分成机制，实现乡镇政府从管理型向服务型转变。

　　实施强镇扩权。坚持“能放则放、该放必放”和“权责利相一致”原则，加快富县强镇、简政强镇事权改革，扩大镇级政府行政事务管理和处置权限，提升乡镇施政能力和管理水平。

　　加快建立相对贫困地区农村土地流转平台。培育农村土地流转市场，建设土地流转服务网络，完善农村经营性集体建设用地使用权和耕地、林地经营承包权流转服务，促进农村土地集约化、规模化经营，切实提高相对贫困地区土地经营效益。加强山区生态林建设与扶贫开发有机结合，建立和完善生态补偿机制。

　　积极创新金融扶贫机制。尽快实现相对贫困地区乡镇金融机构全覆盖，建立和完善农村金融利益补偿与风险分担机制，鼓励和支持相对贫困地区县域法人金融机构将新增可贷资金的70％以上留在当地使用。稳妥开展集体建设用地、林权、宅基地使用权抵押贷款和担保、再担保业务。继续扩大互助资金试点村范围，逐步放开小额贷款规模。鼓励保险机构在相对贫困地区建立基层服务网点，发展特色农业保险。

　　（七）完善对口扶贫开发机制。

　　继续推进珠江三角洲7市对口帮扶。在完成扶贫开发“双到”三年帮扶任务的基础上，2013-2015年，重新确定帮扶一定数量的相对贫困村。珠江三角洲各市财政预算安排必要的扶贫投入，并多渠道筹集资金用于对口帮扶。

　　继续实施省直和中直驻粤单位定点帮扶。2013-2015年，省直和中直驻粤单位定点帮扶一定数量的相对贫困村，多渠道筹集资金，协助制定发展规划，监督项目实施，选派驻村干部指导相对贫困村脱贫致富工作。

　　继续加强粤东西北各市．自身定点帮扶。2013-2015年，粤东西北各市定点帮扶一定数量的村，省财政继续支持欠发达地区定点帮扶的相对贫困村。

　　积极开展对西部地区的帮扶工作。切实履行好政治责任，积极推进广东与广西、深圳与贵州、珠海与四川凉山州的东西扶贫协作。

　　（八）构建全社会共同参与的“大扶贫”格局。

　　深入开展“广东扶贫济困目”活动。突出活动主题，搭建活动平台，动员社会各界参与扶贫捐赠。加强和完善社会扶贫捐赠资金管理，提高扶贫开发事业公信力。　　　　　　　　各类企事业单位、个人用于扶贫事业的捐赠支出，符合税法规定条件的，可按规定在所得税税前扣除。

　　积极鼓励企业和社会组织参与扶贫开发。大力倡导企业社会责任，鼓励企业采取多种方式，承担定点帮扶任务，推进集体经济发展和农民增收。加强规划引导，鼓励社会组织和个人通过多种方式参与扶贫开发。积极倡导扶贫志愿者行动，构建扶贫志愿者服务网络，探索组织专业的农村社工驻村入户帮扶。鼓励港澳台同胞、海外华人华侨及境外公益性组织和团体参与扶贫。  

　　积极探索政府向社会购买扶贫开发服务。鼓励和支持社会中介组织开展扶贫项目策划、项目监测评估、相对贫困人口统计、经济数据分析、咨询服务等专业性活动，通过政府购买服务，提高扶贫开发效率。

　　组织开展扶贫济困宣传活动。广泛宣传扶贫开发政策、成就和经验，开展优秀村支书、脱贫致富带头人、优秀驻村干部、扶贫济困企业和人士等典型评选宣传活动，营造全社会参与扶贫开发的良好氛围。

　　六、组织保障

　　（一）加强组织领导。各级党委和政府要进一步增强政治责任感，认真落实党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制，把扶贫开发纳入当地经济社会发展战略总体规划。坚持省负总责、县抓落实、工作到村、扶贫到户的工作格局，不断完善扶贫开发“双到”工作方法。强化扶贫开发领导小组综合协调职能，建立目标责任制和工作管理协调机制，完善各级领导干部挂钩联系责任制度，定点帮扶，明确任务，责任到人，扎实推进各项工作。全面实施《广东省农村扶贫开发条例》。

　　（二）加强基层组织建设。以强村富民为目标，增强内生动力，强基固本，选好配强村级领导班子。继续选派优秀年轻干部下基层驻农村，确保每个相对贫困村至少有一名干部驻点帮扶。把选派干部驻村作为培养干部的重要途径，对表现优秀的驻村干部按相关规定提拔使用。鼓励和选派思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀年轻干部、退伍军人、高校毕业生到相对贫困村工作。采取多种措施，激发相对贫困地区村干部工作热情，调动其主观能动性和创造性，不断提高带领群众脱贫致富奔康的能力和工作水平。大力开展村干部培训教育。深入开展城乡基层党组织结对共建活动，广泛开展送党课、送温暖、送技术、送项目、送文化等“五送”活动。

　　（三）加大扶贫资金投入。各地将必要的扶贫经费纳入同级财政预算，并建立与当地经济社会发展相适应的扶贫资金投入稳定增长机制。加大省财政对相对贫困地区一般性转移支付和生态补偿力度，相关部门管理的涉农资金和项目向扶贫开发重点区域倾斜。多渠道增加扶贫资金投入，依托“广东扶贫济困日”活动开展常态性募捐工作，探索建立健全慈善奖励制度。完善扶贫开发资金运行和项目管理机制，实行扶贫开发资金专账管理、封闭运行及报账制，推行扶贫开发资金管理使用公示和项目绩效评价制度，加强对扶贫开发资金管理使用监督和审计，确保扶贫开发资金安全并发挥效益。

　　（四）完善奖惩机制。明确扶贫开发“规划到户、责任到人”帮扶与被帮扶双方责任，建立和完善扶贫开发目标责任考核制度。实施《广东省扶贫开发工作问责暂行办法》，完善党政领导干部、工作部门和重点帮扶县扶贫开发工作考核激励机制。对帮扶单位落实领导责任、帮扶责任人和帮扶措施情况、帮扶相对贫困户的成效进行考核。被帮扶对象要自力更生、艰苦奋斗，主动配合帮扶单位工作，落实脱贫规划及措施。坚持考事评人用人结合，充分发动群众广泛参与，考评结果通过适当方式向社会公布，并纳入各级领导班子和领导干部贯彻落实科学发展观实绩考核。

　　（五）提高信息化管理水平。健全各级政府扶贫开发工作体系，强化工作职能，保障人员和工作经费，改善工作条件。加强扶贫队伍思想、作风、廉政和效能建设，强化业务能力培训工作，提高素质和执行能力。加快扶贫开发信息化建设，建立扶贫对象识别和管理监测系统，完善扶贫开发统计与贫困监测制度，及时了解和准确反映贫困状况、变化趋势和扶贫开发工作成效，提高扶贫开发管理水平。加强扶贫开发理论和政策研究，提高扶贫开发决策水平和实施能力。