简政放权两年回望治腐需治权割肉须继续

    3月4日，李克强看望出席全国两会的政协经济界、农业界联组会的委员并参加分组讨论。建行行长张建国称银行是弱势群体时，现场哄堂大笑，包括李克强***。 （新华社/图）
    简政放权全程贯穿李克强施政过程。2014年、2015年的第一次***常务会议，都研究了简政放权。2014年共开了40次常务会议，有21次部署了“简政放权”。
    ***审改办发现国土资源部有项审批权，竟是对矿泉水的跨省销售进行审批，依据是2003年国土部的一则通知，并无法律效力。
    从去年审计发现的重大违法违规案件线索看，60%以上发生在行政管理权或审批权集中、掌握重要国有资产资源的部门和单位。 
    “***部门下一步也会公开权力清单和责任清单，已经起草了方案。”
    北京东长安街2号，商务部所在地。2015年3月2日下午，许多人在政务大厅办理各类审批，商务部许可证局一人士觉得“来的人比以前少了”。2014年办理审批的人员日均减少了45%，所办事项日均减少33%。
    这与本届政府大力推进的“简政放权”直接有关，2013年3月，李克强担任***后表示要将转变政府职能、简政放权作为“开门第一件大事”，而行政审批改革则是抓手和突破口。
    李克强的目标是，将政府部门手中的行政审批权砍去1/3，他当时给出的时间节点是本届任期结束，也即要花5年时间完成这一任务。
最终只花了2年时间，2014年年底，***的这一目标已经实现。2015年2月9日，***召开第三次廉政工作会议，李克强表示这项改革虽然取得了重大进展，但今年还将继续推进。
    “确实割了肉”
    割草机操作工、木材搬运工也要资格认定。
    这一目标的实现来之不易。“可费劲了。”农业部总经济师兼办公厅主任毕美家对南方周末记者说，李克强提出削减1/3审批事项后，农业部第一批上报行政审批改革的计划已达到这个目标，准备砍掉33%，但有关领导要求“农业部不能落后，要走在前面”，农业部又将要削减的提到45%，可领导还要求减。
    “可是砍谁呢？”毕美家说，每个司局都不想砍掉太多的审批权，从***开完会后，农业部各司局开会开到深夜两点，最终确定农业部砍掉了53%的审批权，有关领导批示：“确实割了肉。”
    在农业部取消和下放的审批事项中，有属于“含金量”较高的项目如：采集农业部管理的国家一级保护野生植物审批，就下放到省级农业管理部门。
    ***在取消下放行政审批的同时，还取消了一些资格认定。有些看起来“匪夷所思”，农业部此前一直对“割草机操作工”进行资格认定，但没有任何依据。国家林业局甚至对“木材搬运工”也要进行资格认定，其依据是1992年制订的中国工种分类目录，这一资格认定最终也被取消。
类似的“匪夷所思”在审批改革过程中时有出现。一接触***审改办的人士说，审改办在分析各部门审批权时，发现国土资源部有项审批权，竟是对矿泉水的跨省销售进行审批，设定依据是2003年国土部的一则通知，并无法律效力。国土部保留这一审批权的理由是“防止无序开发”，最终***审改办取消了国土部的这一审批。
    中国行政体制改革研究会秘书长王满传认为，通过取消、下放一些不该存在的行政审批事项，可以激发企业与市场的活力。2013年3月18日，新一届***产生后第一次常务会议上，李克强提到行政审批改革时也说过“必须充分依靠市场力量、激发社会创造的潜能”。
此后两年，简政放权全程贯穿李克强的施政过程。不仅是政府的开门第一件大事，也是***每年的第一件大事。2014年、2015年的第一次常务会议，都研究了简政放权，2014年共召开了40次常务会议，其中有21次部署了“简政放权”。
今年2月9日，***第三次廉政会议召开，李克强的讲话分三部分，第二部分全部用来讲简政放权和行政审批改革，重视程度前所未有。李克强认为放权限权对防治腐败有釜底抽薪的作用，从去年审计发现的重大违法违规案件线索看，60%以上发生在行政管理权或审批权集中、掌握重要国有资产资源的部门和单位。
    “权力过多又缺乏监督是滋生腐败的温床，治腐需治权。”对比去年、前年廉政工作会议上的讲话，李克强今年的口气越发严厉。
    调整改革牵头部门
    “发改委的审批权最多，它能革自己的命？”
    行政审批在中国由来已久，早在大禹时期，就有“春三月，山林不登斧；夏三月，川泽不入网罟”的“审批”。新中国成立后，行政审批制度体系逐渐形成，武汉大学政治与公共管理学院副教授吕普生曾撰文对1949年之后的行政审批制度发展历史作过梳理。
    吕普生认为，新中国成立之初，在计划经济体制下，政府以万能管理者身份出现，而法律的真空状态又导致许多领域缺乏管理的标准和依据，于是行政审批作为法律替代物在各领域广泛适用，行政审批制度初步形成。
    1980年代是行政审批的持续强化时期。计划经济向市场经济转轨，社会利益结果逐步分化和调整，只有强化审批才能控制分化的局面。于是审批范围越来越广、种类越来越多。
    行政审批过度的弊端在推进建立市场经济体制的过程中日渐显现，行政审批制度改革开始提上日程，初始阶段主要围绕政府机构改革以及行政审批进行改革。1997年开始在深圳试点行政审批制度改革。
    2001年10月，***正式成立了行政审批体制改革领导小组，监察部被确定为改革的牵头部门，此后随着政府换届以及人事变更，领导小组成员也发生了数次变动，但监察部一直是牵头部门。
    本届***产生后，行政审批被称为简政放权的“马前卒”“当头炮”，“这次改革一开始就进入了深水区。”***审改办有关人员说，从2001年到2012年已经取消、下放了2490多项审批项目，剩下的1700多项都是比较“难啃的骨头”。
    ***首先调整了改革的牵头部门，改为由中央编办牵头。中国行政体制改革研究会秘书长王满传认为，中编办是中央编委的常设办事机构，既是***的机构，也是***的机构，负责全国行政体制和机构改革等工作，地位超脱，由编办牵头更加合适。
    实际上，直到现在，不少地方的改革牵头部门一直没有理顺，有的由政府法制办牵头，有的由发改委牵头。饱受诟病后，有的地方开始调整，广东省的行政审批改革牵头部门已由发改委改为省编办，浙江省的行政审批改革仍是发改委，但该省正在推的公布政府部门权力清单、责任清单的工作则由省编办牵头。“其中有关行政审批的部门与发改委的工作重合，我们还是以发改委为主。”浙江省编办有关负责人认为这种模式不顺，“发改委的审批权最多，它能革自己的命？”
    确定中编办为改革的牵头部门后，财政部、发改委、***法制办、工商总局也被确定为各领域的牵头部门。
为保证行政审批改革的推进，两年来相关的督促、检查不断。2014年6月到7月，***组织了一场规模空前的督查，对27个部门和16个省份的政策落实情况进行督查，19个督查项目中“简政放权”位列第一。
    ***2014年7月首次使用第三方评估检验政策落实情况，委托了国家行政学院对简政放权进行评估，不仅“原汁原味”地了解了简政放权的效果，还发现了各地、各部门执行过程中的问题，及时进行了纠正。
    多管齐下之下，***行政审批“削减1/3”的目标初步实现。需要解释的是，本届***组成时宣称各部门共有1700多项审批事项，但经过甄别，有的其实是内部管理事项，以及重复计算事项，最终被确认的审批事项为1526项。到2014年年底，两年内共取消、下放了537项。
    “红顶中介”必须消除
    “这就叫简政放权吗？”
    “但放权也有不到位的。”湖南长沙一民营环保企业的总经理袁海伟这样感叹。2014年1月，***取消了由环保部门审批的“环境保护（污染治理）设施运营单位甲级资质认定”，3月，环保部办公厅通知省环保部门负责的乙级、临时级资质审批也予以废止。
袁海伟的公司2014年6月计划拿一个资质，但他发现，在环保部办公厅发出通知一个月之后，中国环保产业协会却发出了另一份通知，规定相关评定工作由环保协会负责。
    “这就叫简政放权吗？”2014年7月17日，袁海伟将疑问诉诸南方周末。让他感到“幸运”的是，***审改办看到了他的文章，并立即发函给环保部督促整改，8月5日，中国环保产业协会废止了他们印发的通知。
    ******李克强对此类现象也有所耳闻，他在今年2月9日的***廉政工作会议上说，“我到地方调研，听到基层反映，有的审批‘明放暗不放’，名义上取消了，但换了‘马甲’，又以备案的名目出现了。”
    李克强接着说，还有更突出的，就是政府放权降低了门槛，但有的地方中介“高墙”依然林立，有的地方中介打着政府的旗号，被称为“二政府”“红顶中介”。这次会议上，李克强要求坚决消除审批的“灰色地带”，防止改革红利被截留蚕食。
***审改办已制定了相关措施，防止行政审批改革走过场，取消审批后变相以备案、确认等方式存在，其中就明确规定部门取消的审批事项不得交由行业协会承担。
    “行政审批改革不容易，不排除有部门利益的影响。”***审改办相关人士说，但更难的是政府部门管理方式的转变，不审批了，如果政府还必须履行监管责任，配套的措施能够跟得上？取消行政审批后，事中事后监管都是新的课题。
    相对于“取消、下放”，如何让保留下来的行政审批事项规范运行更不容忽视，今年1月，***已经出台文件，对确需保留的审批项目进行规范。
    三张施政清单
    权力、责任清单之后，“负面清单”也将推行。
    2014年的全国“两会”结束后，3月17日，60个***部门在网上公布了“行政审批项目汇总清单”，这被解读为晒“权力清单”。***审改办有关负责人表示，晒清单的目的是，让各部门今后不得在公布的清单之外再实施行政审批，杜绝随意新设、边减边增问题，让政府部门“法无授权不可为”。
    不过，政府部门的“权力”并非只有审批权，还有行政征收、行政确认、行政备案、行政处罚等权力，如果有部门取消了审批，但以确认、备案等方式继续行使审批之实该怎么办？目前，浙江、安徽、江苏等地已先行一步，将所有行政权力公布，清单之外不能再增加权力。
浙江在公布“权力清单”后，又公布了政府部门的“责任清单”，防止部门“削权”之后相互推诿，让部门“法定职责必须为”。
    “***部门下一步也会公开权力清单和责任清单，目前正在研究，已经起草了工作方案。”***审改办相关人士说，目前正处在征求意见阶段。
    该人士强调，虽然地方已经作了一些探索，但***部门与地方政府部门的功能定位、职责范围差异较大，因此需要先行试点，在总结经验的基础上再全面推进，试点工作将选择在权力集中并且与经济、民生发展联系紧密的部门开展。
按照***部署，在权力清单、责任清单之外，还要推行负面清单管理模式。2014年9月，******李克强出席夏季达沃斯论坛时，详解了三张施政清单，说给出“负面清单”就是明确企业不该干什么，做到“法无禁止皆可为”，激活市场活力。这项工作目前正由国家发改委、商务部牵头紧锣密鼓地推进。
    商务部2014年在审批企业对外投资时，已经实行了“负面清单”制度。过去中国企业到境外投资实行全面核准，2014年以后，商务部将需要核准的投资国别、地区和领域列入了清单，主要是未与我国建交的国家、受联合国制裁的国家等，清单之外一律实行备案制。这让到商务部核准的境外投资项目数量大幅下降，从2013年的6608件降到2014年的不到100件。