南山区审计局2015年第8号审计结果公告

2013年南山区土地整备资金管理和使用情况绩效审计结果

　　根据《中华人民共和国审计法》第二十七条规定和《深圳市审计局关于授权（委托）审计土地整备项目的通知》（深审授〔2013〕22号）通知，南山区审计局派出审计组，自2014年7月22日至9月30日，对我区2013年度土地整备资金管理和使用情况进行了绩效审计，重点关注土地整备项目实施方案的落实和土地整备专项资金的管理和使用情况，并向前追溯至2011年度区土地整备中心成立以来的全部土地整备项目及该中心成立前由区城中村（旧城）改造办公室（以下简称“区城改办”）实施的部分征地拆迁项目。审计人员通过现场审核、组织座谈、实地考察等方法，审核了区土地整备中心的年度报表、账册、会计凭证；查阅了与土地整备工作有关的文件、档案、合同、协议、会议记录等资料；同时延伸调查了负责土地整备项目具体实施的街道办事处土地整备资金使用情况，实地走访了土地整备项目的实施进展情况。审计工作得到了各有关单位的支持与配合，进展顺利。审计涉及的相关单位对所提供的与审计有关会计资料、电子数据、其他证明资料的真实性和完整性负责，并对此作出了书面承诺。南山区审计局的责任是依法独立实施审计并出具审计报告。

　　一、南山区土地整备资金基本情况

　　（一）土地整备资金的来源及管理

　　为了支持土地整备工作，保障土地整备工作的顺利开展，从2011年开始，市政府每年根据年度计划统一安排土地整备专项资金，专门用于开展土地整备工作。资金主要来源于市财政部门拨付、市土地储备中心按规定举借的银行贷款或通过其他金融机构贷款筹集的资金等，由市土地整备局统一管理，根据各区土地整备的资金需求及土地整备计划下拨到各区政府，由各区政府负责管理和使用。

　　为了落实市政府的土地整备工作和对土地整备资金的管理，2011年11月，我区专门成立了土地整备工作领导小组，作为南山区土地整备统筹管理机构，在区城改办加挂区土地整备中心牌子，内设土地整备科，核定行政管理类事业编制5名，负责全区土地整备日常工作、资金的管理等，并明确各街道办事处为辖区土地整备工作的具体实施单位，负责辖区内土地整备工作的开展。

　　截至2013年末，区土地整备中心土地整备科实有在编人员4人，雇员1人，编外人员2人。

　　（二）土地整备资金的投入和使用情况

　　截止2013年12月31日，区土地整备中心共开展土地整备项目18个，涉及土地整备面积1,121.61公顷，其中续建的征地拆迁项目9个，整备面积327.54公顷；土地整备项目9个，整备面积794.07公顷。已完成整备面积798.27公顷，具体土地整备项目见下表：

　　区土地整备项目实施明细表

　　截止2013年12月31日

　　截止2013年12月31日，区土地整备中心共收到市土地储备局下拨的土地整备资金88,838.46 万元，其中土地整备项目包干价88,098.45万元，项目业务费（含奖励金）740.01万元；实际支出共计78,549.41万元，其中项目包干价支出78,450.86万元，项目业务费支出98.55万元；结余10,289.05万元，其中包干价结余9,***7.59万元，项目业务费（含奖励金）结余***1.46万元。土地整备资金的使用情况详见下表：

　　区土地整备资金收支余明细表

　　截止2013年12月31日 单位：万元

　　*注：大沙河上游综合整治雨虹调蓄区地块、220KV塘朗变电站地块整备项目不足资金从大沙河创新走廊地块（龙井村地块）结余款中调剂使用。

　　二、审计评价意见

　　近年来，按有关部门的统一部署、精心组织，我区土地整备工作有条不紊，扎实推进，取得明显的成效。

　　（一）建立信息化平台，推进土地整备工作

　　为了创新土地整备信息管理，统筹协调具体土地整备工作，提高工作效率，区土地整备中心建立土地整备数据平台，实现了土地整备数据的信息化和科学化管理，促进土地整备项目有序地开展。至2013年末，区土地整备中心共完成土地整备798.27公顷，土地整备工作得到市政府的肯定，在2012年度全市土地整备工作考核评分中排列第一，获得“优秀单位”的称号。

　　（二）优先开展市重点项目，服务民生建设

　　为配合全市土地整备规划，推进“十二五”期间交通、市政、公共服务等重大民生设施用地的整备，我区在组织开展土地整备工作时，优先安排重点基础设施项目、民生设施项目的开展。截至2013年末，区土地整备中心完成的土地整备项目均为公共基础设施用地，其中整备完毕的部九窝余泥渣土受纳场二期项目可容纳约3,000万立方米的弃土，是市轨道交通三期工程建设弃土的重要项目，直接关系到轨道交通三期工程建设的推进，该项目的完成为全市轨道建设任务顺利推进提供了重要保障;大沙河创新走廊龙井地块的整备为塘朗山郊野公园、国家珍稀植物刺桫椤永久性自然保护区建设项目的开展提供了用地需求，促进生态城市建设，也为市民提供了休闲健身的场所。

　　（三）以土地整备为契机，解决统征地历史遗留问题

　　土地整备工作开展后，我区利用土地整备资金、政策的优势，解决了部分土地资源的历史遗留问题，如大沙河创新走廊龙井村地块为上世纪90年代已统征但未入库管理仍被他人占用的土地资源，导致无法统一规划管理，2012年区土地整备中心将该地块列入土地整备计划，使用土地整备资金对该地块上的青苗等附作物予以补偿，收回土地，解决该地块被占用的问题。

　　审计结果表明，区土地整备中心按规定对土地整备资金进行核算，对项目业务费和包干费实行分账核算，专款专用，未发现挪用资金的情况。但仍存在部分土地整备项目未按计划实施、部分土地整备项目审批手续滞后、大部分整备项目未落实地面附着物清理措施、部分土地整备项目验收或移交入库工作不到位和土地整备专项资金管理有待加强等问题。

　　三、审计发现的主要问题

　　（一）部分土地整备项目未按计划实施

　　审计发现，区土地整备中心实施的部分土地整备项目与计划实施项目不一致。按照调整后并市土地整备局核准的年度计划，2013年度区土地整备计划实施8个项目，而2013年内实际上报项目实施方案5个，其中有1个项目未列入2013年度整备计划；列入2013年度整备计划内但未按时上报实施方案的项目有4个，占计划的50%,由于该部分项目前期测绘、评估工作未完成，实施方案延续至2014年上报，做为2014年的续建项目进行实施。具体情况见下表：

　　2013年度计划与实施项目明细表

　　（二）部分土地整备项目审批手续滞后

　　根据《深圳市土地整备资金管理暂行办法》和《土地整备项目实施方案审核程序》规定，区政府报送的实施方案需经属地管理局进行初审，初审通过后报送土地整备局审核并出具审核意见，实施方案审核通过后签订包干协议，再由区政府执行。由于我区无法掌握上级部门审批时限，加上审批文件下达不够及时，导致该流程耗时较长，审计抽查了已实施土地整备补偿工作的大沙河创新走廊项目一期、大沙河创新走廊龙井村地块项目、部九窝余泥渣土受纳场二期项目和雨虹调蓄区、220KV塘朗山变电站等4个土地整备项目，统计分析表明，从上报实施方案到实施方案审核通过平均耗时3.5个月，最长的耗时要6个月，最短的也要2个月；而从上报实施方案到签订包干协议则平均耗时5个多月，最长的耗时8个月，最短的也要3个月，一定程度上影响土地整备工作的效率。区土地整备中心为了能加快实施土地整备工作，往往在获得本区上报的实施方案已经由市土地整备局会议通过的信息后，便积极推动有关项目的现场实施，致使有些项目出现补偿协议签订后，市局仍未下达实施方案审核通过报告，也未签订资金包干协议的情况。审批相对滞后直接导致上级下拨的补偿费不能及时到位，进而使已签订补偿协议的补偿款无法按时支付，增加了区土地整备工作的资金风险。

　　审计抽查上述4个整备项目的实施方案、实施方案审核报告、包干协议、补偿协议进行统计分析发现，有3个项目的补偿协议签订时间早于实施方案的审核时间。

　　（三）大部分整备项目未落实地面附着物清理措施

　　按照土地整备实施方案、包干协议、土地移交管理协议等相关文件规定，在土地整备过程中，应对地面附着物进行清理。但市政府主管部门对具体应如何清理以及遵循什么原则清理，缺乏明确的工作要求，因此，这项工作往往被土地整备实施单位忽略。在本次审计查阅的相关资料中，均未发现已经实施对地面附着物进行清理的相关记录。如部九窝余泥渣土受纳场二期工程地块整备项目，该地块内有荔枝树、龙眼树等果树共计78988棵，补偿协议约定，土地补偿工作完毕后，街道办事处将拥有该块土地及地上青苗、构筑物等附着物的所有权和处置权，该项目已于2013年4月25日办理移交管理手续，并投入使用。尽管实施方案、包干协议及移交管理协议均约定，土地整备工作应包括对土地进行清理，但相关资料均未体现街道办事处已对上述果树等附着物进行相关清理。

　　（四）部分土地整备项目验收或移交入库工作不到位

　　1、大部分已入库土地整备项目未按规定办理验收

　　按照《关于做好土地整备地块验收和移交入库工作的通知》规定，土地整备项目实施单位将已完成整备的地块向辖区管理局申请验收，验收通过后才能办理移交入库手续。经审计，截止2013年12月31日，各街道办事处已办理移交入库的土地整备项目中，除500KV紫荆变电站配套线路用地地块办理了验收手续外，其他项目均在未办理验收手续的情况下，直接办理了移交入库手续。

　　2、个别已完成的土地整备项目未移交入库

　　经审计，大沙河创新走廊龙井村地块实施整备面积230.43公顷，2012年12月29日签订移交管理协议，并办理入库，入库面积222.29公顷，与实际整备面积相差8.14公顷。经查，差异的面积为该项目位于塘朗山郊野公园红线外的地块，根据实施方案和包干协议的约定，该地块同属于大沙河创新走廊龙井村地块整备项目的一部分，已整备完毕，本应一并办理移交入库管理，但由于接收管理单位深圳市公园管理中心不愿意接收管理该地块，区土地整备中心和街道办事处也未与深圳市土地储备管理中心达成协商，导致该地块一直未办理移交入库管理手续。

　　3、个别入库地块未达到入库标准

　　经审计，列入大沙河创新走廊土地整备项目的塘朗山环境园余泥渣土受纳场用地项目实施土地整备115.40公顷，已在2012年12月29日签订了《移交管理协议书》，并在2013年9月办理入库手续，但实际上，截至2013年12月底，该项目由于补偿协议出现纠纷仍未完成补偿款结算，补偿协议未履行完毕，土地整备工作未完成，未达到《关于做好土地整备地块验收和移交入库工作的通知》（深规土〔2012〕180号）的验收、移交和入库标准。区土地整备机构将不符合入库标准的整备土地移交入库，容易产生权属纠纷，不利于国有土地的统一管理和规划。

　　（五）土地整备专项资金管理有待加强

　　1、包干费结余资金未得到有效使用

　　经审计，截止2013年12月31日，包干费结余款9,***7.59万元，其中区土地整备中心账上结余1,881.92万元，桃源街道办事处账上结余7,765.67万元。

　　上述结余款中包括整备土地已入库，但未完成结算而待支付的尾款3,758.07万元；项目补偿方案出现异议，补偿款未支付结余5,872.80万元;项目已完成，未清算待调剂或上缴的结余资金16.72万元。结余款中个别项目的结余资金闲置时间较长，如区土地整备中心账上显示，500KV紫荆变电站配套线路用地项目结余资金16.72万元，该结余款是2012年5月拨入未使用完的启动资金，闲置时间超过1年；桃源街道办事处账上显示，塘朗山环境园余泥渣土受纳场项目结余5,872.80万元，截止2013年12月31日，该款在桃源办事处账上已闲置5个多月。

　　经了解，包干费结余主要有以下三个原因造成：一是土地整备工作不可预见性因素多，谈判难度大，具有不确定性；二是土地整备资金未完全按照项目进度及资金需求进行申请，大部分整备项目在签订了补偿协议后就申请了包干价的全款，而根据协议约定，10%尾款在结算审计后才会支付，这就造成结算审计完成前，该尾款一直处于闲置状态；三是土地整备项目均未办理决算，结余资金均未进行清算。

　　由于土地整备金部分来源于银行融资，存在贷款利息的成本，若按照人民银行的一年期贷款基准利率6%计算，上述结余款月产生利息支出高达48万元，融资资金未得到充分利用，不仅增加了土地整备资金成本，影响资金的使用效率，也不利于资金的监管。

　　2、街道办事处未按规定设立专户核算

　　《深圳市土地整备资金管理暂行办法》第三条规定，“土地整备资金实行依法依规管理，按计划执行，实行专款专用、专户储存、专账核算”。但审计发现，除区土地整备中心外，负责土地整备项目具体实施单位的各个街道办事处均未设立专户对土地整备资金进行管理。

　　3、专户利息未及时上缴市级国库

　　根据《深圳市土地整备资金管理暂行办法》规定，土地整备资金产生的利息为土地整备资金的来源渠道之一，应全额缴纳市级国库。经审计，截止2013年12月31日，区土地整备金专户共产生利息收入74.98万元，区土地整备中心未能按规定将利息收入上缴市级国库，实行收支两条线管理；此外，由于街道办事处土地整备金未设专户核算，审计无法认定该部分资金产生的利息收入。

　　四、审计建议

　　（一）加强土地整备项目的计划管理

　　建议区土地整备中心利用已建立起来的土地整备信息管理系统，在《深圳市土地整备专项规划（2011-2015）》基础上，统筹安排南山区土地整备时序，编制辖区中长期土地整备专项规划，根据专项规划形成年度计划，建立以“规划引导计划，计划指导操作”的管理模式，提前做好规划中项目的调查、摸底等前期整备工作，为计划实施的土地整备项目实施方案的编写提供依据，也为土地整备工作的开展奠定基础，推动土地整备工作按计划更快、更好地实施。

　　（二）进一步规范土地整备项目的审批流程

　　建议市土地整备局进一步优化实施方案的审批流程、缩短审批时间，规范审批文件下达方式，改变基层土地整备工作被动等待或无序冒进的现象。

　　同时，区土地整备中心也应规范土地整备工作程序，统筹安排各项工作开展的前后顺序，保证土地整备工作依据充足、合理、合法。

　　（三）落实土地整备附着物的清理措施

　　建议市土地整备局进一步明确土地整备工作中对地面附着物的清理的具体原则和方法，通过招标、拍卖、调拨、回购或抵扣土地补偿款等方式，合理利用附着物资产，降低土地整备成本，以便区土地整备中心据此对各土地整备实施单位的具体清理情况进行***落实。

　　（四）规范土地整备工作的操作流程

　　建议区土地整备部门进一步建立健全土地整备项目的全过程管理规则，建立土地整备项目台账制度，及时***、反馈每个土地整备项目的进度、资金使用、土地验收、移交入库、决算等情况。完善土地整备项目验收、移交入库的程序，根据土地整备工作完成情况，按规定及时办理土地整备项目的验收、移交入库手续，防止土地整备项目因管理不善被非法占用。

　　（五）加强土地整备资金的管理

　　1、建议区土地整备中心建立土地整备资金的内部控制制度和土地整备资金绩效考核评价制度，完善资金拨付程序，根据项目实施进度和实际资金需求适时申请资金，并按照街道办事处实际需要资金量拨付资金，及时对完成项目办理结算、决算手续，尽快结清项目的补偿资金。对项目结余资金适当进行调剂，提高资金的使用效率，减少资金闲置时间，定时对街道办事处的资金使用情况进行绩效考核，提高资金的监管力度。

　　同时，区土地整备中心可建立土地整备激励机制及土地整备工作绩效考核办法，对土地整备执行部门及有突出工作表现的人员给予奖励，以促进土地整备工作顺利进行。

　　2、区土地整备中心应督促街道办事处设立专户对土地整备资金进行存储，并独立核算专户利息收入，对该部分利息实行收支两条线管理。将专户利息上缴区土地整备中心，同土地整备中心专户利息一并上缴市级国库。

　　（六）加强土地整备工作的队伍建设

　　按照上级部署，土地整备作为目前乃至今后一段时间我区及各街道办事处的一项重要工作，不仅需要各方面的通力合作，更需要有一支具备一定专业能力的专职队伍。目前，各街道作为区土地整备工作的重要实施单位，大多未配备专职的办事机构或工作人员，具体从事此项工作的人员往往身兼多职，受时间、精力以及专业能力等多方因素的限制，严重影响了土地整备工作的正常开展，区土地整备中心自身的人手也有限，难以在人力上给各街道以有力的支持和帮助，因此，建议各街道应根据本辖区土地整备工作的需要，设置专门的办事机构，选调或通过购买服务等方式，配备具有相关专业能力的工作人员，同时，区土地整备中心可通过组织业务培训和现场交流等方式，加强对各街道有关工作人员的政策、业务和工作指导，为完成土地整备工作任务落实必要的组织保证。