珠海市人民政府办公室关于加强规范性文件制定和监督管理工作的通知珠府办函〔2018〕229号

珠府办函〔2018〕229号

横琴新区管委会，各区政府（管委会），市政府各部门、各直属机构：

自2010年市政府颁布实施《珠海市行政机关规范性文件管理规定》（珠海市人民政府令第73号）以来，我市行政规范性文件管理工作严格落实“统一审查、统一编号、统一发布”要求，取得了良好成效。2018年5月31日，***印发《***关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号），对制发行政规范性文件的权限、程序、监督检查等提出了明确要求。为进一步贯彻落实***关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的各项要求，确保规范性文件合法有效，结合我市工作实际，现将有关事项通知如下：

一、关于规范性文件的概念和特征

（一）规范性文件的概念。

行政规范性文件是指除政府规章外，由本市行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

（二）规范性文件的特征。

制定主体为行政机关或者法律、法规授权管理公共事务的组织；基于法定职权和行政法律关系，按公文规范和程序制定，并作为行政管理依据；管理对象为不特定行政管理相对人；内容对不特定行政管理相对人权利义务产生影响，并且该权利义务内容具有确定性、普遍约束力和反复适用性；需要行政管理相对人知晓并遵照执行。

（三）一般不作为规范性文件管理的情形。

行政机关制定的对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事、保密、工作考核、监督检查和责任追究等方面进行规范，但不涉及行政管理相对人权利义务的文件；行政机关内部管理规范、工作制度、工作要点、工作总结、工作计划规划等；明确行政管理事项的内部流转程序、内部分工及办理时限的文件；技术标准、技术操作规程、技术规范；阶段性工作要求，内容虽涉及行政管理相对人的权利义务，但不具有反复适用性的文件；行政机关与文件涉及主体之间权利义务关系并非基于行政管理关系产生的文件，等等。

二、关于规范性文件制定程序及其他事项要求

（一）起草和送审。

行政规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件等。

制定规范性文件，应当全面论证文件制定的必要性、可行性和合理性。凡法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，无需重复发文。规范性文件的起草，需对有关行政措施的预期效果和可能产生的影响进行评估。专业性、技术性较强的规范性文件，要组织相关领域专家进行论证。各单位内部法制机构应当充分发挥法制监督职能，对本单位起草的规范性文件制定主体权限、程序、有关内容等是否符合法律、法规和规章的规定，以及是否符合公平竞争审查要求等进行严格把关。

起草部门将规范性文件报送市政府法制机构合法性审查时，需报送文件送审稿正文、起草说明、征求意见采纳情况表、各单位意见等材料，同时还需附上《规范性文件送审依据稿》（格式见***1）。其中，征求意见及采纳情况表，需逐条说明所征求的意见、是否予以采纳，不予采纳的，需说明理由。送审依据稿中的条文内容、法律依据、参考依据，均需逐条对应阐述。“法律依据”一栏需列明与对应条文内容直接相关的上位法条文内容；“参考依据”一栏列明其他省市的先进经验和做法，如有立法的，需列明条文内容，参考依据一般不超过两条。

（二）公开征求意见。

除为预防、应对和处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件，保障国家安全、经济安全、社会稳定和其他重大公共利益，或者为执行上级机关紧急命令和决定等需要立即制定和施行的外，规范性文件应当按规定公开征求意见。其中，对于涉及民生、对行政相对人权益有重大影响，以及与人民群众切身利益密切相关的规范性文件草案，应当通过听证会、座谈会、论证会、实地走访、向社会公布草案以及网上征求意见等多种方式广泛听取意见。需要召开听证会的情形及相关程序，按照《珠海市重大行政决策听证办法》等相关规定执行。通过网络、报纸等媒体公开征求意见的，一般不少于10个工作日。

经公开征求意见的规范性文件草案，起草部门报送市政府法制机构合法性审查时，应当同时附送召开座谈会、论证会以及其他方式征求意见的情况说明等相关资料，市政府法制机构在审查时，也可要求起草部门补充公开听取意见的程序。经过听证或采取其他方式公开征求公众意见的，需通过适当方式将征求意见采纳情况向公众反馈，文件报送市政府法制机构审查时需附上反馈情况说明。

除内容涉及政府法制机构职责的外，规范性文件起草过程中，一般不宜将市政府法制机构作为被征求意见单位。

（三）有效期规定。

规范性文件应当规定有效期。规范性文件有效期根据实际情况确定，自施行之日起最长不得超过5年；暂行或者试行的规范性文件有效期自施行之日起最长不得超过3年；安排部署有时限要求的工作的规范性文件，有效期不得超过其工作时限。规范性文件有效期条款应当明确文件终止的具体年月日。有效期届满，规范性文件的效力自动终止。

规范性文件有效期届满前6个月，原起草部门或实施部门认为该文件需要继续实施的，应当对规范性文件的实施情况进行评估，根据评估情况重新修订。经评估确定需要继续施行或者修改后继续施行的规范性文件应作为新制定的规范性文件，其制定程序依照《珠海市行政机关规范性文件管理规定》执行，并重新发布。各部门应当加强对规范性文件的动态管理，确保文件的合法有效性及政策的延续性。

（四）集体审议。

部门规范性文件草案应当经起草部门领导班子会议集体讨论决定，决定通过后方能报送市政府法制机构审查。

市政府规范性文件草案通过市政府法制机构合法性审查后，方能提交市政府审议。市政府规范性文件应当经市政府常务会议

或者全体会议审议决定，决定通过后方能发布实施。

（五）发布和实施。

市政府规范性文件的发布载体是市人民政府公报，并在市人民政府网站发布。部门规范性文件的发布载体是本部门网站和市政府法制机构网站。

规范性文件的公开方式是“主动公开”。

规范性文件实施日期一般应与发布日期间隔30日以上，以便于规范性文件具体执行机构和群众知晓。但因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行将有碍规范性文件施行的，可以自发布之日起施行。

（六）政策解读。

规范性文件的政策解读，主要是面向社会公众和行政管理相对人，全面深入介绍文件制定的背景和必要性、主要内容和重点制度、落实措施及工作进展等。政策解读文本应当与规范性文件文本同时公布。

市政府和市府办发布的规范性文件，应当进行政策解读，牵头起草部门在向市政府法制机构报送规范性文件合法性审查时，应当一并报送政策解读文本。部门规范性文件是否需进行政策解读，由起草部门研究提出意见，如需解读，在提请市政府法制机构审查规范性文件时一并报送解读文本。市政府法制机构可根据实际情况提出政策解读要求。

对涉及群众切身利益、社会关注度高、可能影响政府形象的

规范性文件，起草部门要做好出台风险评估工作，在文件公布后加强舆情收集，及时研判处置，主动回应关切，通过新闻发布会、媒体访谈、专家解读等方式进行解释说明，充分利用政府网站、社交媒体等加强与公众的交流和互动。

（七）修改和废止。

修改或者废止规范性文件的程序按照制定程序执行。

为便于文件管理和适用，规范性文件的修改一般采用废旧立新的方式进行。

除因文件清理而废止的情形外，在有效期内的规范性文件需要废止的，需由起草部门或主要实施部门将拟废止文件的决定和废止说明报送市政府法制机构审查，待审查通过后方能发布废止决定。规范性文件有效期届满后，其效力自动终止，无需再另行发文废止。

三、关于对经济功能区规范性文件的备案监督

自2018年10月1日起，我市各经济功能区管委会制定的政府规范性文件，需按照《珠海市行政机关规范性文件管理规定》的有关规定，自文件发布之日起15日内向市人民政府报送备案。报送备案的纸质材料径送市政府法制机构，包括规范性文件正式发文的文本、备案的函及备案报告（见***2）、起草说明各1份。

各区政府（管委会）可参照我市规范性文件管理相关规定及本通知，结合本区工作实际，制定具体措施，进一步加强规范性文件的监督管理。

***：1. 规范性文件送审依据稿

2. XX区政府（管委会）关于规范性文件报送备案的函

     ３．XX区政府（管委会）关于《XXXX》的备案报告

                  珠海市人民政府办公室

                                  2018年9月10日