推进国家治理体系现代化需要构建评价指标体系
(作者分别为河北省委党校副教授、教授 姚凤梅 杨福忠)党的十八届三中全会《决定》提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标。所谓“国家治理体系”是指在党领导下治理改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面事务所依据的制度体系,其主体是以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。当前,推进国家治理体系现代化需要解决的问题是治理体系现代化的评价指标,因为评价指标能够发现现行法律制度中存在的不足,并能为国家治理体系的完善提供目标指引,同时可以根据评价指标对现代化进程进行检查、评估。
国家治理体系的现代化实际上是国家治理制度的现代化。在确立治理制度现代化的评价指标时,需要考虑两个要素:
一是制度在外在形式上的现代化要求,即制度系统完备、科学规范,制度体系内部和谐统一。在国家治理体系中,以宪法为核心的硬法规则是国家治理体系的主体,软法规则在国家治理中仍然扮演着重要的角色,但其必须服从硬法,保持和硬法规则的统一,最终保持和宪法的统一。在硬法和软法每套规则体系内部,各项制度之间相互协调、相互配合。换言之,现代化的国家治理体系在规则形式上是多元的,但在效力上是一元的,所有的规则的效力都来源于宪法。
二是制度在内在价值上的现代化要求。任何制度的制定、修改都不单纯是简单的立法技术问题,而势必会涉及到价值的选择、权利的分配和利益的调整。这决定了制度的立、改、废不是随心所欲的,必须考虑政治、经济、文化、社会和生态文明等各种因素,比如在人民主权的背景下,必须考虑民主和人民的主体地位;在市场经济背景下,必须考虑市场主体的自由、平等以及对政府权力的规范和约束;在社会主义文化强国的背景下,必须考虑自由、平等、公正、法治等核心价值体系,等等。上述这些因素构成了国家治理制度的价值内核,国家治理制度通过确认这些价值而使其自身获得正当性。因此,制度在价值上的现代化直接决定着国家治理能力的提升,是衡量一个国家治理体系是否达到现代化的最重要因素。
根据制度在形式上和价值上的现代化要求,我们可以把国家治理体系的现代化评价指标体系概括为以下五个方面内容:
第一,系统完备、相互联系、协调统一的规则体系。这是人们在通常意义上所理解的治理体系现代化的评价标准。“系统完备”是指政治、经济、文化、社会、生态文明以及党的建设等各个领域都做到了有法可依;“相互联系”是指制度之间衔接有序,不存在法律漏洞;“协调统一”是指硬法规则和软法规则之间以及每套规则体系内部法律制度之间不冲突,统一存在于宪法秩序之内。
第二,对国家权力有效的制约和监督。国家权力是一把“双刃剑”,国家治理体系既需要保障国家权力的有效运行,否则,正常的社会秩序无法得到维护,必要的公共产品和公共服务无法有效提供,公民的权利难以得到保障;同时,又需要对国家权力进行有效的制约和监督,防止其扩张和滥用。能不能用宪法、法律对权力进行约束,“把权力装进制度的笼子里”是判断国家治理体系是不是现代化的重要标准。
第三,对公民权利的保障和尊重。坚持人民主体地位是推进国家治理体系现代化需要遵循的核心价值。在以权利和义务为行为模式调整人们行为的法律制度中,坚持人民主体地位具体体现为规定公民的权利,并予以保障和尊重。这里的权利是一个体系,包括政治权利、经济自由、文化权利等等。一个肆意侵犯、限制、剥夺公民权利的制度很难说它是现代化的治理制度。
第四,.责任性(accountability)。提高国家治理能力,实施对社会各项事务的有效治理,各项治理制度中必须有治理主体对其行为承担责任的规定,否则制度有可能形同虚设。
第五,法治化的纠纷解决机制。用法治思维和法治方式解决纠纷是法治国家的典型特征,因此,一个国家有没有建立起法治化的纠纷解决机制是判断国家治理体系有没有达到现代化的重要标志。
党的十八届三中全会《决定》提出,推进国家治理体系现代化,到2020年使各方面制度更加成熟更加定型。所谓“成熟”是指制度的实施能够促进社会公平正义,增进人民福祉,提高国家治理能力;所谓“定型”是国家治理体系所确立的制度框架基本稳定,除非发生剧烈的社会变动,否则不会因时代的变化而有大的调整。我们可以用上述指标作为判断我国的国家治理体系是否达到现代化程度以及是否成熟、是否定型的重要标准。