以改革开放的精神积极应对人口老龄化

　　省老龄委副主任、省民政厅厅长罗松达哇解读《关于加快发展养老服务业的实施意见》

　　2009年，我省60周岁以上老年人口首次突破10%，标志着我省开始进入老龄化社会。截至2013年末，全省老年人口达到63.53万人，占总人口的10.99%。为积极应对人口老龄化，省政府将完善社会养老服务体系建设作为2014年政府十项民生工程之一。日前，省政府又颁布了《关于加快发展养老服务业的实施意见》(青政[33]号)，就加快发展养老服务业作出了全面部署，开启了青海养老服务业发展的一个崭新篇章。本报记者就此专访了省老龄委副主任、省民政厅厅长罗松达哇，就社会关注和广大老年人关心的养老服务有关问题进行解答。

　　记者：为什么要制定《关于加快发展养老服务业的实施意见》？

　　罗松达哇：我认为，一是贯彻落实***、***关于老龄事业的一系列重要方针、政策的必然要求。党的十八届三中全会做出的《关于全面深化改革的若干重大问题的决定》提出，积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。2013年新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》也进一步明确了要积极应对人口老龄化这一国家长期战略任务，逐步实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐。***去年出台了《关于加快养老服务业发展的若干意见》(国发[2013]35号)，就我国到2020年的养老服务业发展做出了全面安排。这些战略部署和法律规定，都必须得到落实。

　　二是积极应对人口老龄化的客观要求。我省到2009年，60周岁以上人口首次突破10%，标志着开始进入老龄化社会。根据我们的统计测算，到2013年末，全省老龄人口达到63.53万人，占总人口的10.99%；到2015年，老龄人口将达到67.66万人，占总人口的11.51%；到2020年，老龄人口预计为79.20万人，老龄化率预计为12.98%。必须统筹安排和妥善解决因人口加快老龄化所带来的各种问题。

　　三是解决当前养老服务业突出矛盾和问题的迫切需要。近年来，我省养老服务业快速发展，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系初步建立，老年消费市场初步形成，老龄事业发展取得显著成就。截至目前，全省有社会养老床位13991张，平均每千名老年人拥有社会养老服务床位22张。在城镇，建有公办养老服务机构48所、民办养老机构3所、城镇社区老年人日间照料中心117个；在农村牧区，建成农村敬老院167所、农村互助幸福院414个。但总体上看，养老服务和产品供给不足、市场发育不完善、养老服务的扶持政策不健全、体制机制不完善、城乡区域发展不平衡等问题还十分突出。解决好当前养老服务领域的突出矛盾和问题，进一步加快发展养老服务业已成为全社会的共同呼声。同时，养老服务业涉及长期照料、医疗康复、居家支持、精神慰藉乃至饮食服装、营养保健、休闲旅游、文化传媒、金融地产等方方面面，蕴含着巨大的老年消费市场。发展养老服务业也是当前扩内需、增就业的巨大潜力所在。

　　记者：青海是个人口小省，但老龄化问题也不容忽视。从省内外情况看，我省的老龄化进程和社会养老服务体系建设有哪些显著的特征？

　　罗松达哇：这里先要横向对比看：我省人口老龄化程度略低于全国平均14.8%的水平，大概低了3.8个百分点。从目前我们掌握的情况来看，比西部五省区排名第一的陕西省低3.6个百分点，只比新疆自治区略高，人口老龄化程度排在西部地区倒数第二，但老龄化问题也不容小觑：全省70岁以上老年人有29.67万人，80岁以上老年人有6.89万人，90岁以上老年人有5073人，100岁以上老年人有180人。

　　从省内情况分析：一是老年人口规模不断扩大。我省2011年底的60岁以上老年人口数是56.36万人，到2013年底，老龄人口已达到63.53万人，2年增加7.17万人，平均年均增加3.59万人。保守的测算，预计到2020年，我省老年人口每年增速在3.2%，每年净增老年人1.5万人以上。二是老年人口发展不平衡。在省辖的8个市州中，省会城市西宁市及其周边的海东市，老龄化程度分别为12.81%和11.55%，高出全省10.99%的平均水平，而且两市的老年人口占到全省老年人口总数的71.7%。特别是西宁市，输入性人口老龄化特征非常典型，吸引老年人聚集养老的洼地效应很明显。青南牧区三州平均老龄化程度只有8.57%，环湖三州是8.34%。从城乡角度来对比，全省老龄人口约56.5%集中在农村，农村的老龄化问题比较突出。三是需要日常生活照料的老年人比例持续上升。据调查，全省80岁以上高龄老人比上年同期增加4522人，增长7%，高龄老人增速明显快于老年人口增速。

　　再从老龄化发展的一般规律来分析，我省的人口老龄化还有以下特征：一是我省人口老龄化与经济社会发展不协调。我们青海是从2009年开始进入老龄化社会的。2009年，全省国民生产总值1081.27亿元(按当年平均汇率6.83计算，约合158.31亿美元)，全省当年人均GDP为2840美元。2013年，全年全省地区生产总值2101.05亿元(按当年汇率6.19计算，约合339.43亿美元)，全省当年人均GDP为5875美元，与经济发达国家进入老年型社会时人均国民生产总值一般在l万美元以上的经济社会发展阶段有很大区别。到2013年，全省尚有25个国家和省级扶贫工作重点县，占全省县总数69.44%；全省贫困人口高达73.6万人，占人口总数的12.73%。全省三无、五保老年人有2.5万人，纳入城乡低保贫困老年人有9.2万人，需要政府提供兜底性养老服务以及提供养老服务补贴的贫困老年人数量较大。属于典型的未富先老。二是社会养老服务体系建设还处在起步阶段。现有的城乡社区养老服务设施多数并未达到国家相关标准(国家新规定是社区养老服务设施要达到人均0.1平方米使用面积)；城乡养老服务机构大都处于较低的建设标准、运营水平和服务层次；养老服务信息化设施建设才刚刚起步，老年文体娱乐、医疗康复、精神慰藉、产品用品等养老服务行业还有待发展，社会养老服务体系还很不健全，属于典型的未备先老。三是社会养老服务难以满足需求。近年来，为应对人口老龄化，全省的公办养老服务事业有所发展，一些社会福利机构和综合性养老服务机构开始面向社会老年人拓展服务范围，但由于各方面因素制约，特别是专业护理员队伍建设滞后，养老护理员薪酬待遇偏低、招聘招考难度较大、专业服务能力较弱，但仍然难以满足快速增长的养老服务需求。目前，多数养老服务机构能够提供的服务还仅限于老年人生活护理方面，针对老年人十分需要的精神慰藉、医养融合、文化娱乐等服务内容还较少，与老年人日益增长的服务需求还有较大差距。四是社会资金参与养老服务的力量还很弱小。53家具有养老功能的社会福利院、社会福利中心、老年公寓和其他专业养老机构中，民办的占5.6%。全省3000余家社会组织中，没有1家专业的养老服务社会组织。五是养老服务业迫切需要政府加大扶持引导力度。养老服务业属于前期投入较多、专业人才需求大、回报周期较长的行业，加之现阶段老年人实际消费支付能力有限，使得民间资本参与意愿不高，养老服务市场发展缓慢。而我省目前无论是市场环境还是政策、标准的配套尚难以支撑养老服务业的全面发展，特别是有关养老服务业发展的投融资政策、土地供应、税收优惠、扶持补贴、专业人员队伍建设等促进养老服务业加快发展的政策措施还有待于进一步细化和完善。

　　记者：我们知道，人人都会老，家家有老人。养老是个千古不变的话题，老有所养是每个老年人的期待。那么，当前民政部门面对的养老工作与传统的老年福利工作有什么大的变化？

　　罗松达哇：当前，简单地说，随着经济社会发展，老年人也越来越关注自身的晚年幸福，对养老服务提出了新的更高要求。民政部门所主导的社会养老服务也必然要顺应老年人最关心、最迫切的服务需求，从服务理念、服务方式和服务手段等多方面都要随之进行改革创新。目前的养老工作与传统老年福利相比较，正在以适度普惠型型老年福利为目标，发生深刻变化：在服务人群上，已经由过去主要服务三无、五保人员，拓展到了包括三无、五保人员在内，也包括离退休老干部在内的全社会老年人；在行业管理上，已经由过去仅仅管理非营利性养老机构，拓展到了全部养老机构，将各类性质的养老服务机构统一纳入行政许可和规范管理的范围；在体系布局上，已经由过去仅注重发展养老服务事业，拓展到了养老服务事业和产业并举的养老服务业；养老服务业作为一个全新的业态概念出现，标志着国家对养老服务业在服务业中的地位和作用的再认识提高到了一个新的层面。在水平要求上，已经由过去简单的、传统的、偏重物质保障，向综合性、专业化、现代化、物质保障与精神满足并重的方向发展。其实，这种变化，从另外一个层面反映了我国老年人物质和精神生活已经进入到了新的阶段，这也是我国全面建成小康社会进程中实现老年人幸福、共享经济社会发展成果的一个标志性变化。

　　记者：《实施意见》提出的促进我省养老服务业发展的总的思路是怎样的？都有哪些新的提法？

　　罗松达哇：发展养老服务业，必须在把握我省基本省情的基础上进行。省情包括我省的经济社会发展状况水平，人口结构和老龄化情况，社会养老服务体系建设情况，地域化养老习俗和老年人消费偏好等各个方面，特别是各级民政部门要认真分析掌握这些情况，要针对问题出实招。《实施意见》充分的体现了这一点，并发出了几个新的信号：一是发展养老服务业要以老年人为本，要促进老年人最大限度地享有经济社会发展的成果，这是前提。二是明确了政府、社会和市场在养老服务业发展方面的分工，政府主导并负责兜底性的养老服务，政府注重统筹规划、完善政策措施、加强管理，注重引导；政府还同步做好养老保险、医疗保险等社会保障事业；社会特别是家庭仍然是养老服务的基础，这里指的是居家养老仍然是中华民族的传统，是主流，强调家庭和个人都要合理承担养老责任。同时，动员全社会的资源共同推进养老服务业发展，形成一个全社会都来关心、支持养老服务业发展的良好氛围。三是养老服务业资源主要依托市场配置，最大限度地满足全社会老年人日益增长的养老服务需求。这样，政府就可以运用有限资源保障那些最困难、最需要的三无老人、五保老人、经济困难的失能和失独老人等特困老年人的养老需求，保障基本养老服务需要。

　　记者：根据《实施意见》，请您简要地为我们描述一下， 2020年我省养老服务业的美好愿景？

　　罗松达哇：简单地说，就是到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、医养相结合的布局合理、功能配套、覆盖城乡的养老服务体系，90%左右的老年人实现居家养老，6%左右的老年人享有社区养老服务，4%左右的老年人进入机构养老，社会养老床位总量达到3万张以上，社会养老床位数达到每千名老年人35张以上等具体发展指标。这些指标，我们可以形象地用数字来形容为90***的养老服务业发展目标。在未来社会养老服务体系基本健全的前提下，超过96%的老年人要居家养老，居家养老主要依靠家庭，也要依靠市场提供的居家养老服务。只有少量的家庭确实无力照顾、社区无法专业照料的老年人，最后将进入养老服务机构照护，享受全日制的专业化养老服务，这样对于老年人、对于家庭，对于社会都是一件多赢的好事情。我们预计，按照1名机构内专业养老护理员照顾3名失能老年人、1名社区养老服务员照料10名社区长者的比例计算，届时相关养老服务产业可以创造8万个以上养老服务就业岗位，养老服务业的增加值在整个服务业中的比重将有显著提升。

　　记者：根据这个宏伟的养老服务业发展目标，《实施意见》还确定了未来我省养老服务业发展的十项重点任务，也请您简要地为我们做个介绍。

　　罗松达哇：《实施意见》结合我省实际，着眼于加强我省养老服务硬件和软件建设两方面工作，提出了我省养老服务业今后将重点推进的十项重点工作任务。一是在建立健全养老服务政策体系方面，提出要加快建立完善养老服务业发展规划、机构(居家、社区)养老服务标准、养老服务保障政策，促进人人享有基本养老服务，保障特困老年人基本生活不低于当地平均生活水平，促进养老服务业依法、规范、有序、健康发展等具体任务，要求政府相关部门做好规划、完善政策体系，健全保障措施。二是在强化城市养老服务设施建设方面，提出新建住宅区必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准，同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用社区养老服务设施。老城区和已建成居住区要限期通过购置、置换、租赁等方式开辟符合标准的养老服务设施。三是在农村牧区养老服务方面，提出要发展具有农牧区特点和民族特色的养老服务。四是在鼓励社会力量参与养老服务方面，提出要进一步完善民办养老机构优惠扶持政策，鼓励社会力量举办各类养老服务机构，特别是非营利性养护型和医护型养老机构。五是在推进公办保障性养老机构建设方面，强调公办养老机构要充分发挥托底作用，加强公办养老机构标准化、规范化建设，积极推进养老服务示范活动，发挥示范引领作用。积极开展公办养老机构改革试点，提倡公建(有)民营。六是在发展居家养老服务网络方面，提出鼓励老年人居家养老，支持社会力量成为居家养老服务的主体，鼓励社会组织和家政、物业等企业兴办或以加盟、参与、托管等方式运营社区日间照料、老年活动中心等养老服务设施，并优先为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等基本服务。七是在促进医疗卫生与养老服务融合发展方面，提出推动医疗机构与养老机构融合发展，鼓励医疗服务进入社区和居民家庭。八是在发展养老服务产业方面，提出要将养老服务业列为服务业重点发展领域，加快推进。大力发展老年人文化娱乐、体育健身、休闲旅游、健康服务、精神慰藉、法律服务等，丰富老年人精神文化生活。九是在培养养老服务专业人才方面，提出要制定养老服务人才发展规划并纳入全省中长期人才发展规划。十是在开展养老服务信息化建设方面，提出要加快居家养老服务信息平台、老年人居家呼叫服务系统和应急救援服务网络建设，打造以居家养老服务为基础、信息化技术为手段、专业养老(家政)服务为依托的社区虚拟养老院，为居家养老和社区养老服务提供支持，不断提高居家养老服务水平和为老服务效率。

　　记者：您前面的介绍非常精彩，也非常令人鼓舞，可以说为全省老年人和全省人民描绘了一个老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐的美好未来。那么，政府将采取怎样的措施保障这些任务落到实处？

　　罗松达哇：实现这些宏伟目标，加快政府主导、社会力量为主体的养老服务业健康发展，必须建立完善各项扶持优惠政策。《实施意见》立足于构建养老服务业的宏观政策体系，坚持结合省情实际、坚持与现行政策衔接一致、坚持改革创新，有针对性地提出了投融资、土地供应、税收优惠、补贴支持、从业政策、公益慈善等六个方面的扶持政策体系。一是在投融资政策方面，提出要发挥财政贴息、小额贷款等财政性资金的引导和撬动作用，开发养老服务业金融保险产品，建设有效的信贷、信用体系，妥善处理政府引导和市场化投入的关系，以解决目前对养老服务业投入不足的问题，吸引更多社会资本投入养老服务业。二是在土地供应政策方面，吸收了最新出台的国土资源部《养老服务设施用地指导意见》精神，提出将养老服务设施用地纳入城乡土地利用总体规划、优先安排新增建设用地、合理界定养老服务设施用地范围等一系列政策措施，特别是明确了民办非营利性养老服务设施用地可采取划拨方式供地的措施，同时鼓励租赁供应养老服务设施用地，以降低养老服务机构建设成本，鼓励和保护社会投资的积极性。三是在税收优惠政策方面，提出以国家现行的税收优惠政策为核心，落实好减免税政策、减免行政事业性收费等措施。同时，提出了对养老机构用电、用水、用气、用热、宽带互联网、有线电视、固定电话费等日常生活类费用按居民类或优惠价格收费的政策规定，以减轻养老机构管理服务成本，提高养老机构运营效率。四是在养老服务补贴政策方面，提出要研究制定政府购买养老服务实施办法。五是在完善从业政策方面，针对我省养老服务业固有的专业人才严重匮乏、用人难、留人难等突出问题，在《实施意见》中明确了加强养老服务从业人员队伍建设的一系列政策措施，提出了鼓励高校毕业生到养老机构就业、开发公益岗位、实施岗位补贴、改善养老护理员待遇等多项措施，为在养老服务业从业的人员打通了职业发展空间，提高养老服务岗位吸引力和社会地位，吸引和聚集一批养老服务从业人员，不断满足养老服务业发展的人力需求。六是在完善公益慈善政策方面，明确提出鼓励为老服务公益慈善组织发展，鼓励各类群众性自治组织参与养老服务，鼓励扶持发展为老服务志愿组织等一系列措施，努力在全社会营造一个敬老、爱老、助老的良好氛围。

　　为了保证各项任务和政策措施落到实处，《实施意见》还提出了健全养老服务业发展的工作机制，列出有40个省直部门、单位参与的有任务、有要求和有时间节点的43项任务分工，要求有序推进，加快落实。强调要进一步加强工作督查，同时强化对养老服务质量、安全、价格等方面的行业监管。

　　可以预见的是，随着中央层面的养老服务顶层设计的逐步完善，加深我省持续细化的配套政策措施，必将形成一个促进我省养老服务业健康发展的政策体系，对养老服务业发展起到巨大的政策牵引和保障作用。

　　目前，省民政厅正在结合编制十三五经济社会发展规划前期工作，在与相关部门抓紧调研制定养老服务业发展规划。同时，正在向社会公开征求对《青海省养老服务机构管理办法》的意见，完善后即将下发执行。这些规划、措施出台后，将进一步推进养老服务业有序、规范发展，强化对养老服务机构的设立许可和标准化服务等方面的工作。同时，各级民政部门特别是具有养老机构设立许可权的县级民政部门将进一步加强对社会力量举办养老服务机构的前期指导。这些政策措施，都会对养老服务业健康、快速、有序发展起到积极的作用，也会避免社会盲目进入养老服务领域，造成不必要的资源浪费，保护各方面投入养老服务业的积极性。（孟军）