浅析地方人大监督理论与实践存在的问题及对策

     近年来，各级地方人大及其常委会在履行监督职责方面积极探索，不断强化监督意识，健全监督机制，拓宽监督渠道，改进监督方式，使人大监督取得了较为显著的成效。但同时应看到，由于地方人大监督工作尚处于不断发展完善的过程中，一些具体制度还不够健全，再加上体制上的、认识上的、工作机制和方式上的问题，宪法规定的人大及其常委会的性质、地位和职权尚未完全落实，地方人大监督的优势和作用还没有得到完全发挥，监督理论与实践没有很好地结合起来，还存在着一些问题和薄弱环节。因此，加强人大监督，是发展社会主义民主政治的重要内容，也是实现依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求。如何坚持与时俱进，围绕中心，服务大局，做好新形势下的人大监督工作，是摆在各级地方人大及其常委会面前的一项重大任务。
    一、正确认识人大监督的重要性，有利于依法行政和公正司法
    人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分，人大监督是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督，是不可替代的。人大监督的实质，就是以权力制约权力，从制度上确保宪法和法律得到正确实施，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。人大监督其特点是具有法律性、事后性、间接性、权威性，人大对“一府两院”的监督，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。人大与“一府两院”的关系既有监督，又有支持；既要依法监督，又不代行行政权、审判权、检察权。人大要依法行使法律监督和工作监督权力，搞好监督，有利于推动“一府两院”改进工作和依法自觉接受人大监督。
    法律监督。人大法律监督是指对“一府两院”违反宪法和法律的行为进行监督。地方人大主要是行使执法监督，即对被监督对象遵守执行宪法法律情况、违反宪法法律的行为进行监督。创新人大法律监督的主要方式：一是听取和审议执法工作汇报；二是提出询问、质询和罢免案；三是执法检查；四是规范性文件的备案审查；五是改变或撤销不适当的决议、决定和命令；六是受理人民群众的申诉和意见。
    工作监督。人大工作监督是指对“一府两院”的工作是否正确执行宪法法律、是否正确执行党和国家的方针政策、是否符合人民群众的根本利益以及“一府两院”的组成人员是否尽职尽责的情况进行监督。一是全面的工作监督。就是对“一府两院”贯彻执行宪法和法律以及党和国家路线、方针和政策的全面工作进行的监督；二是计划和预算监督。就是审查和批准国家或地方的国民经济和社会发展计划及其执行情况，审查或批准国家或地方的预算及其执行情况；三是人事监督。就是对国家机关工作人员履行职责的情况进行的监督。人大工作监督的主要方式：一是听取和审议工作报告；二是视察和调研；三是提出询问、质询和罢免案；四是撤职案的审议和决定；五是撤销不适当的命令和决定；六特定问题调查；七是受理人民群众的申诉和意见。
    二、认真剖析人大监督制约因素，有助于提升监督工作实效性
    正确认识监督与被监督之间辨证关系，理性剖析现实中制约地方人大监督实效性的因素，确定可行的解决问题的方案，调动、整合监督主体的履职意识、自觉性，对提高地方人大监督实效性具有重要意义。
    （一）正确认识监督与被监督的关系，有助于提升监督的实效性。一是负有监督职责的人或机构，其监督权力自上临下，对被监督者行监督权力，被监督者必须服从。二是监督者要“察视”，察视就不是一般的看，是直面被监督者的言行，被监督者行为应在监督者视野内。正确认识监督与被监督的关系，借鉴国内外有效成功的监督经验、作法，作为确立严密的刚性监督形式、程序，确保监督到位，是解决监督之效的前提。
    （二）影响地方人大实施有效监督的因素。不能否认，人大的作用日益凸显，人大在立法、监督等方面作了大量的工作和有益的尝试，成效是显著的，但就监督而言，还远未达到应有的效果。原因很多，主要原因有如下几个方面：一是官员代表人数过多，影响了代表整体履职的质量。代表工作是人大工作的基础，人大工作的基础无疑是代表，人大工作开展靠代表，人大工作水平看代表，人大工作的潜力也在代表。人大主要通过“会议形式”，按着法定程序办事，集体行使职权，集体决定问题，这是人大工作的显著特点。党政官员代表特别是政府、司法官员他们本身就是被监督的“一府两院”的一分子、法定责任者。人大闭会期间，他们公务繁忙，无暇他顾。会议期间，当听众，唱赞歌，对其他代表的审议发言分门别类给予解释、说明，甚至辩解。我们是熟人社会，领导官员是公众人物，对其他代表的履职客观上存在制约。立法过程是平衡各方利益过程，人大代表来自各阶层，代表人民利益，也代表各方利益。二是兼职代表制、代表素质参差不齐，闭会期间代表履职处于“暂停状态”是又一个致因。代表一般都是兼职，都有本职工作，时间精力有限，致使闭会期间大部分代表职责置于“暂停状态”，县级以下代表显得更为突出。人大的四项法定职责（职权），无疑都具有突出的政治性、法律性和专业性。对代表客观要求全面和高素质，许多代表因本职工作与代表工作的差距，空余时间精力局限不能从容学习、提高、适应，审议“一府两院”报告的质量不高，提交人大的议案质量欠佳，直接影响了大会的质量，法律监督和工作监督不能完全到位。三是重点强化司法监督，提高地方人大监督的实效性。人大的工作，地方人大的监督工作应围绕党和国家工作中心展开，人大虽不能直接去搞经济建设、招商引资，但人大依法依职权将法律监督的重点有选择的放在为中心工作的服务上，重点强化司法监督。人大虽不能直接处理个案，但人大可以督办、监办，确保法律法规正确实施，基本实现司法公正，把司法腐败降到最低，从而为国家经济建设，地方经济建设提供长期、稳定的建设环境。四是地方人大常委会应为代表提供尽可能多的政府信息，也有助于提高地方人大监督的实效性。代表履职需要条件，对政府依法行政情况或工作情况监督，除了代表自身的素质，履职意识等因素外，能够获取更多的关联政府依法行政、工作情况的信息，有助代表履职，有助于提高地方人大监督的实效性。
    三、正确认识人大监督存在的问题，有助于形成良好的履职氛围
    近年来，随着监督法的颁布实施，人大监督工作进入了一个新的时期，如何正确认识人大监督中存在的问题，围绕中心、服务全局、强化监督将逐步成为地方人大及其常委会的工作重点。与宪法和法律赋予的职权相对照, 特别是与科学发展观及建设社会主义法治国家的要求和人民群众的期望相比，人大常委会的监督工作仍然是一个薄弱环节，监督职能发挥不到位，监督质量不高和实效不明显的问题还是比较突出。具体表现为：一是提出的意见多，***落实少。有些问题找准了在会上提出来了，交由政府办理落实，但最终是否真正落到了实处，却没有人在点上、具体事项上去***。二是程序性监督多，实质性监督少。如对财政预算、计划的监督，因各方面因素的制约，往往只是过一道法定审议程序，各种指标是否科学合理，难以深入审查，给人的感觉是“图了形式，走了过场”，使监督缺乏权威性和严肃性。三是“弹性”监督多，“刚性”监督少。有相当数量的监督只注重了形式的庄重和程序的合法，很难有效解决一些深层次、实质性的问题，特别是对一些事关全局的重大敏感问题和社会群众关注的难点、热点问题，常因缺乏深层次的了解及相关处置措施而泛泛略过，或远而避之，使监督体现不出应有的力度和实效。四是建议性监督多，强制性监督少。不敢监督的现象依然比较突出，审议报告、执法检查、视察调查等监督方式运用较广泛，对存在和发现的问题基本都用提意见、建议的方法来督促解决，很少运用质询、特定问题调查、撤职和罢免等强制性的监督方式。
    四、认真研究人大监督对策措施，有利于提高整体议政能力和水平
    针对存在的问题，我们要以科学发展观为指导，紧紧围绕增强监督实效的目标来加强和改进我们的工作：
    （一）科学确定监督重点。一是严格把好议题选取关。由相关工委根据工作连续性特点，并参考上下人大工作情况提出初步监督议题，经主任会议权衡综合后，作为全年监督工作内容列入常委会年度监督计划，使确定的议题统筹兼顾，重点突出；二是广泛议题选择范围。采用“请进来”与“走出去”的方式，通过人大网络平台，广泛征集代表意见建议，并结合视察、检查和常委会组成人员约访等活动，不断丰富人大常委会监督工作的议题资源。
    （二）改进监督工作方式。改进视察、调研工作方式，每年选择2至3件关系经济社会发展大局、群众反映强烈、社会普遍关注的问题，在视察、调研的深度和广度上多下功夫，视察和调研报告提请人大常委会审议，必要时以呈阅件方式送地方党委、政府主要领导参阅，以增强人大监督的实效。
    （三）有序拓宽监督渠道。一是发挥代表监督主体作用。进一步开展对政府部门的工作评议和代表述职评议工作，坚持常委会组成人员联系代表、代表列席常委会制度，组织代表参加执法检查、专题调研、视察等，接受代表和人民群众的直接监督；二是构建更为直接有效的监督平台。充分利用网络、电视、报刊等媒体，向社会公布重大事项的监督过程，征求各方面的意见和建议，邀请公民旁听人大常委会会议，对关系民生的重点问题采取召开座谈会、听证会等形式拓宽监督渠道。
    （四）强化监督回查制度。一是建立审议意见督办制。人大常委会作出决议、决定或形成审议意见后，相关工委负责抓好督办落实。对涉及面广、问题多、影响大的工作，加强与“一府两院”及相关部门的协调沟通，及时交换意见，进一步形成共识，增强办理力度。在督办中遇到新情况、新问题及时向主任会议反馈，主任会议根据实际情况对“一府两院”及相关部门工作提出新要求，使监督与被监督双方围绕推进工作的目标形成良性互动。二是建立落实效果评估制。在听取和审议“一府两院”专项工作报告实行投票表决通过的基础上，对会议决议、决定或审议意见的办理落实结果也要进行回查表决，并明确未获通过的处置办法，使“一府两院”主动执行决议、决定和落实审议意见，逐步实现积极有效的全程监督。三是依法启动监督处置。对审议报告未通过，不执行人大常委会决议、决定或审议意见，执行不力、执行效果不好，人大常委会多次督办不落实的，将根据有关法律规定和具体情况，采取询问、质询、特定问题调查、撤职和罢免等强制性监督手段，切实增强监督效力。
    （五）着力提高监督能力。首先要强化主动监督的理念。人大代表、人大常委会组成人员、人大机关工作人员是开展人大监督工作的主体，负有监督“一府两院”工作的重要职责。因此，必须增强依法监督的自觉性和主动性，尽心尽责行使好监督权；其次要认真深入调研。调研是了解民情、掌握实情的重要途径，也是提高人大监督能力的重要方式。通过综合分析调研情况，形成事实充分、观点鲜明、有指导意义的调研报告，更好地拓展监督实效，提高监督水平；第三要切实加强人大的自身建设。立足全局，着眼人大工作实际，在要作为和敢作为上积极探索和实践，使监督工作在求真、求深、求效上取得新突破。
    （六）加强人大监督力量。首先要优化代表结构，提高地方人大组成人员整体素质。可在县乡人大代表选举中全面引入竞争机制，推行代表依法辞职、引咎辞职和代表资格终止制度，提高人大代表整体议政能力和水平；其次，要不断优化常委会组成人员的知识和智能结构，逐步增加专职委员人数；三要加强人大机关干部队伍建设，进一步扩大干部来源、加强干部交流、大胆提拔重用，真正使人大机关干部“动起来、活起来”；四要在坚持精简、统一、高效、廉洁的编制原则基础上，适当增加人大常委会机构编制。可借鉴其他地方成功经验，在机关内部增设专门监督机构，以克服现有各专业机构归口监督不力问题，实现日常监督工作的正常化和规范化。五要不断强化和改进人大宣传工作，通过对人民代表大会制度、人大工作、人大代表事迹的宣传，树立人大的权威和良好形象，使人民代表大会制度不断深入人心。