浅谈建审制度变革带来的新问题与解决措施
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于2019年07月28日发表
《消防法》在建设工程消防监督管理方面进行的重大改革，凸显强化政府、有关职能部门和社会单位的消防工作责任的前提下，重点突出了公安机关消防机构的事后监督，相应弱化了公安机关消防机构的事前行政审批职能，是时代发展的客观要求。但从当前的建设工程消防监督管理方面法律施行情况来看，由于《消防法》及其配套规章的有关条文尚缺乏更具体明确的解释和指引，在实施过程中仍然存在诸多新问题，如果不及时对这些问题给予明确的处理意见和工作建议，将会对建设工程消防监督执法工作造成十分不利的影响。本文通过对《消防法》施行后建设工程消防监督管理工作中存在的问题进行思考和分析，尝试探索问题的解决措施。
一、建设工程消防监督管理过程中存在的问题
在依据《消防法》和《建设工程消防监督管理规定》（公安部令第106号）实施建设工程消防监督管理的过程中，支队防火处与各大队在相关规定的具体适用上遇到一些问题，分别有：
（一）关于审核与验收。当前针对建设工程消防设计和竣工验收，有如下一些问题：
1、《建设工程消防监督管理规定》（公安部令第106号）第十三条规定的消防审核与验收的建设工程范围，其中建筑总面积在执行过程中很难掌握，如宾馆建筑，有住宿（客房），餐饮、娱乐场所、有宾馆配套设施的洗衣房、配电房、锅炉房、仓库、办公、商业店面等使用功能用房，其总建筑面积大于10000平方米，但除去宾馆配套设施或商业店面的建筑面积，宾馆建筑总建筑面积小于10000平方米，消防监督机构是行政许可，还是备案抽查？
2、建筑总面积大于五百平方米的歌舞厅、录像厅、放映厅、卡拉ＯＫ厅、夜总会、游艺厅、桑拿浴室、网吧、酒吧，具有娱乐功能的餐馆、茶馆、咖啡厅的一个或多个场所在一个单体建筑（综合楼）内，是对上述一个或多个场场所行政许可，还是对单体建筑（综合楼）行政许可。
3、黔西南州正在成长为一个新兴旅游集散地，投资建设宾馆、饭店的项目和娱乐场所的项目快速发展。有的宾馆是多层，单体建筑面积不超过3000平方米，有的还是别墅形式（不设火灾自动报警系统和自动灭火系统），但总建筑面积大于10000平方米，建设工程规划是一个项目，但边设计边建设，几年才能完成，造成一个项目多次行政许可。
4、建设工程审核与验收不合格，在《建设工程消防设计审核意见书》或《建设工程消防设计验收意见书》 中载明建设工程存在的具体问题及其法律依据、技术标准（具体到条、款、项）及建设单位的法律救济途径。《消防法》和《建设工程消防监督管理规定》（公安部令第106号）并未规定建设工程审核与验收不合格要重新申报审核与验收。建设单位要求设计单位或施工单位按建设工程消防设计审核（验收）意见书载明的建设工程存在的具体问题进行整改合格，出具有关证明材料就可以了还是重新申报审核与验收？
（二）关于备案。当前针对建设工程消防设计和竣工验收备案，有如下一些问题：
1、2009年5月1日前建设工程申报消防设计审核（验收不合格，但2009年5月1日后建设工程不属于《建设工程消防监督管理规定》（公安部令第106号）规定的审核范围，但在2009年5月1日后该建设工程消防设计和竣工验收网上备案合格。公众聚集场所（商场、市场、宾馆等）消防安全开业前检查不合格。备案合格与检查不合格，《消防法》没有明确的处理规定。
2、网上备案，建设单位在网上对同一建设工程多次备案，有些是因为第一次备案被抽查到，而场所本身不符合消防安全要求，所以当事人采用加后缀等方式进行第二次备案；有些单位是因为备案信息不准确或不齐全被管理人员删除后，进行第二次备案；还有的单位同一建设工程有不同的口头称谓，由不同的工作人员进行了重复备案（有些被抽查中，有些没有被抽到）。
3、建设工程属于《建设工程消防监督管理规定》（公安部令第106号）规定的审核范围，但分期建设，分期备案，逃避消防行政许可。
4、建设工程申报消防设计审核和消防设计备案需提交的新建、扩建工程的建设工程规划许可证明文件的范围。对于部分已建成的建设工程申报消防设计审核或者消防设计备案时当地政府、城建规划部门出具的证明文件（建设项目选址意见书、建设用地规划许可证）可否认定为106号令中规定的规划许可证明。
5、按《消防法》和《建设工程消防监督管理规定》（公安部第106号令），建设单位应在取得施工许可后七个工作日内申报消防设计备案，但有些小型的场所，按照建设部的规定，无法取得施工许可证，可否不备案。经济开发区等政府重点建设工程在取得城建规划部门出具的建设规划许可证后就开工建设，投入使用后也未取得建设施工许可，建设单位以此为由不申报消防设计备案。
6、依照《建设工程消防监督管理规定》第二十六条规定，被抽查到的建设单位应当在收到备案凭证之日起五日内按照备案项目向公安机关消防机构提供《建设工程消防监督管理规定》（公安部第106号令）第十五条或者第二十一条规定的材料。当建设单位提供材料不齐全时，消防机构出具不予受理凭证。但对建设单位逾期不补齐资料的，消防部门应当如何处置，法律法规没有明确。
（三）关于消防设计。当前针对建设工程消防设计，有如下一些问题：
1、建设工程消防设计按照消防技术标准强制性要求设计，但不是消防技术标准强制性要求的消防设计建设单位、设计单位就不设计。有的基层消防机构认为，《建设工程消防监督管理规定》（公安部第106号令）第9条、18条等处均有明确表示，对进行审核。是否意味着消防机构在开展建设工程消防设计审核、消防验收时只要按照国家工程建设消防技术标准的强制性要求对建筑物的总平面布置、耐火等级、建筑构造、安全疏散、消防给水、消防电源及配电、消防设施等进行审验把关就可以了？
2、公共娱乐场所的厅、室布置在袋形走道两侧或尽端；厅、室的面积设计单位有不同的理解，环形走道上设置袋形走道（不超过9米）认为不是袋形走道，厅、室内设置的卫生间不应计算在厅、室建筑面积内。
3、任一楼层建筑面积大于1500平方米或总建筑面积大于3000平方米的商店、旅馆建筑、医院中的门诊楼、手术部的建筑多为综合性建筑，单就商店、旅馆、门诊、手术部任一楼层建筑面积小于1500平方米或建筑面积小于或接近3000平方米，但此建筑总面积6000平方米，设计院对按照《建筑设计防火规范》（GB50016-2006）第8.5.1条第4款应置自动灭火系设统的规定存在歧义。
4、封闭楼梯间设置。宾馆、医院门诊楼等建筑都有一个疏散楼梯间通向大厅，大厅使用功能较多，设计单位设计的楼梯间在大厅无法满足扩大的封闭楼梯间要求。
5、目前黄山市出现大量商业性质的公寓楼，实际是按照宾馆客房条件设置。规避消防技术标准强制性的要求。
6、设计单位有建筑行业建筑工程设计资质（甲、乙、丙级）从事建筑工程设计、室内装饰设计、消防设施工程设计，设计资质混用现象较为普遍，设计人员挂靠单位也比较普遍。
二、建设工程消防监督管理工作中存在的问题解决措施
1、关于《消防法》及《建设工程消防监督管理规定》（公安部令第106号）未规定的，由《贵州省消防条例》进一步明确处理条款。
2、关于消防技术标准（尤其是强制性标准）存在歧义的要以总队文件形式进行规范。
3、加强消防设计单位的资质及设计人员的审查力度，消防部门应与省级以上建设部门建立信息共享机制，杜绝设计资质挂靠和设计资质混用现象。
