灭火与应急救援法制现状研究

　　摘要  随着我国社会主义民主法制建设的快速发展，消防法制建设也随之得到了相应的加强，这对于保障国家和人民生命财产安全、维护社会一方稳定、促进经济发展发挥了积极的作用，但随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的不断发展完善，消防部队业务职能不断拓宽和新时期火灾、灾害的新形势，新特点，现行的消防法制已经不能适应时代发展，有些方面甚至成为了制约消防法制工作发展的瓶颈，影响着消防队伍整体战斗力的提高。

　　关键词  灭火与应急救援；法制；现状；问题与对策

　　1  灭火与应急救援法制发展与现状

　　1.1  消防法

　　消防法是为防止和减少火灾发生，保障社会消防安全，加强消防管理工作，维护消防安全管理秩序而制定的法律规章。我国自古以来无论是帝王还是政府，都把防火灭火和保障人民生命财产安全放在治国的重要位置，消防法制建设与发展也随着历史的发展不断完善进步。从先秦时期的“凡失火，野焚菜，则有刑罚”到明代的“凡防火烧故烧自己房屋者，杖一百，若延烧民房屋及积聚之物者，杖一百，徒三年。”的法律思想都可以反映出对火灾直接责任人的处罚是相当严重的，到了清朝除了对火灾责任人的处罚之外，法律又增加了关于旷误救火处罚相关规定；到了民国时期有了较为完善的全国性消防法规和消防组织设置办法；新中国成立后为了对消防工作中出现的各种问题有一个法律性规范，　1957年11月29日　，我国第一部消防法律--《消防监督条例》诞生，从这时起法律才开始对灭火救援行动中一些问题作了规定。例如，火场最高指挥员在火灾蔓延必须进行拆除才能避免重大损失的时候，可以决定拆除毗连建筑和构筑物，以及临时调动交通运输、水、电和医疗部门力量。这一条例在1984年5月得以细化和完善，明确了公安消防部队在灭火救援中的地位和权力。除此之外，我国还制定颁布了各种地方性法规和部门规章等用以规范和指导灭火救援行动，1998年颁布的《消防法》以及2008年修订后的新消防法，都从一定程度上加快了我国消防法制的建设与完善，从一定程度上反映了新时期，新形势下消防立法的重要性。

　　1.2  应急救援相关法制

　  1.2.1　  宪法中有关应急救援的论述

宪法八十九条十六款规定***具有决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态的权力。这是我国根本大法中关于应急救援的相关描述。

1.2.2　  突发事件应对法发展历程、立法背景及现状

　　突发事件应对法是为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序而制定的。是基于我国自然灾害、公共卫生事件、事故灾难较多这一国情和我国在突发事件应对工作中存在的一些突出问题而制定的。其内容涉及到预防与准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任等诸多方面，是我消防部队参与社会抢险救援任务的法律基础。

　　1.2.3　  事件类别法和部门规章

　　党和国家历来高度重视突发事件应对工作，建立了多种应急管理制度，尤其是改革开放以来，突发事件应对法制建设取得显著成绩。我国目前已制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件、有关文件111件。例如，防震减灾法、防洪法突发公共卫生事件应急条例、消防法等，对突发事件相关应急工作的开展作了规定。其中，新颁布的消防法第三十七条就规定“公安消防部队、专职消防队按照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作。”以法律的形式明确了消防部队在突发事件应急救援中的地位和作用。

　　2  当前我国消防部队灭火和应急救援法制存在问题

　　2.1  灭火救援涉法问题

　　第一，灭火、抢险救援的法律地位。由于宪法和消防法中均未对消防部队参与灭火、抢险救援的法律地位和行为作出明确界定，关于灭火、抢险救援行为究竟是不是行政行为以及这种行为造成的后果要不要追究责任，追究怎样的责任没有严格的规定，因此造成火灾户告赢119的事例屡见不鲜。消防法规定消防队应该按照国家规定参与灭火和抢险救援任务，这里的“消防队”是区别于消防行政机关的，前者履行着保卫国家安全、社会稳定保护人民生命财产的国家义务，其灭火救援行为属于国防意义的国家行为，而且行为主体是没有任何行政权力的现役制消防官兵；而后者具有鲜明的执法权，代表国家机关行使消防监督检查等权力，类似于公务员性质，其行为属于行政行为。消防队在火灾或者灾害应急救援行动中的出现的不作为或者延迟而造成的后果，可依据条条令条例对有关责任人给予惩罚，但是不属于国家赔偿的范围。试问，又有谁对衡阳大火中牺牲的20名消防官兵的生命承担过法律责任？

　　第二，安全防护问题。湖南衡阳“11・　3”　特大火灾造成了公安消防官兵重大伤亡事件向人们提出了―个重大问题，那就是火灾扑救中的安全防护问题。火灾扑救中的安全防护问题，对于公安消防部队来说，不仅是―个技术性极强的专业问题，也是―个履行法定职责的法律问题。不少人可能认为，消防人员的法定职责之―就是扑救火灾，因而有险必救，否则便构成了渎职或者不作为。实际上，在法学理论上，构成渎职或者不作为是能为而不为，而不能简单地与应为而不为划等号。安全防护的目的是为了保护参战消防人员的生命权。在法学理论中，生命权是公民的一种重要权利，具有本源性和首位性，相对于公民的生命权利，公民的政治权利、经济权利、文化权利等均为派生之权利。参加灭火救援的消防官兵也是我国公民的重要组成部分，既然是公民，其生命权理应受到保护，只是鉴于职业的特殊性，当参战消防员的生命权与火灾现场中同时受到威胁的其他公民的生命权如果发生冲突时，在法学理论上则应当遵循比例原则加以平衡。长期以来，很多人受刑法上规定的关于紧急避险权限制的困扰，根据我国刑法第21条关于本人避险的规定，它不适用于职务上、业务上负有特定责任的人。因此，紧急避险权应当是公民享有的一种私权而已，它不适用于公安消防人员享有的安全防护权这种公权。

　　此外，由于消防法规中对于消防行为所造成的第三人受损、行政赔偿和补偿等问题均缺乏权威的规定与说明，大都只是指出消防队员在灭火救援过程中有强制破拆、警戒、排险等权力，却未对行使这种权力所造成群众受损以及赔偿问题详尽说明，因此难免产生不必要的争议。

2.2  应急救援法制存在问题及探析

2.2.1　  国外突发事件应急法律制度扫描

　　美国的危机应对体系向来为世人瞩目，其公共应急法制堪称现代国家应急法制的范本，经过长期发展已经形成了一个比较完善的紧急状态法律体系。从效力等级看，最上位是宪法；其次是综合性法律《国家紧急状态法》；然后是单行法。此外还有直接规范危机处理的应急预案和计划。其数量相当可观，内容十分详尽。

　　俄罗斯的应急法律体系也相当完善，以宪法和紧急状态法为基础，制定了100余部配套联邦法律、法规和大量总统令、政府令。其应对紧急状态的法律有《俄罗斯联邦紧急状态法》、《俄罗斯联邦战时状态法》、《俄罗斯联邦反恐怖活动法》，紧急状态法启动以后即成为“小宪法”，在其统领之下又有很多具体的部门法规范。

　　英国是实行不成文宪法的国家,情况特殊一些。由于法律体系过于分散，2004年1月,由下院通过了国内紧急状态法案，意在整合已有的专门法律，重新构建了以该法案为中心的紧急状态法律体系。

　　德国没有一部统一的紧急状态法,现行的紧急状态制度是由1968年6月24日的《基本法第17次修改法》（即所谓的“紧急状态宪法”）规定设立的,根据基本法的规定,先后制定了一系列单行法。

　　法国出于政治需要，于1955年4月颁布了《紧急状态法》,并于1960年进行了修改,其特点是侧重于规定紧急状态下政府的权力和公民应承担的义务。

　　日本按照防卫（属于战争状态法范畴）或非防卫（属于非战争状态法范畴）的分类把紧急状态分解到《应对外来武力攻击法》、《灾害对策基本法》等法律中。

　　2.2.2　  国外应急法制的特点

　　第一，设立了统一领导突发事件应对工作的专门工作机构，具体负责突发事件和紧急状态处置工作的综合协调，提供统一的信息和指挥平台。如美国全国统一的行政管理部门为国土安全部,突发公共事件应急管理机构主要是美国联邦应急事务管理总署（FEMA）,与其经常保持工作关系的机构有27个联邦政府机构、美国红十字会和州与地方政府的应急事务管理机构。联邦应急计划将应急工作细分为交通、通信、消防、大规模救护、卫生医疗服务、有害物质处理等12个职能,每个职能由特定机构领导。美国应急体系已形成整体的国家应急网,具有立体化的特征。

　　第二，明确规定了紧急状态的应对措施。例如，俄罗斯在紧急状态有效期限内，可以通过俄罗斯联邦总统的紧急状态命令采取如下措施:全部或者部分中止紧急状态地区的俄罗斯联邦主体执行权力机关、地方自治机关的职权；限制自由迁徙，实行特别的出入境制度；对个别财经活动包括商品、劳务和财政流动，实施限制；建立粮食和首要必需品的销售、购买及分配的特殊制度；禁止或者限制举行会议、集会和组织游行、示威以及其他群众性活动；禁止罢工或以其他方式停止工作；限制交通工具的通行，并对其实施检查；暂时中止使用爆炸性物质、放射性物质，以及化学和生物危险品的组织从事危险生产活动。在紧急状态下，限制俄罗斯联邦公民参加选举和全民公决的权利。

　　第三，规定了紧急状态下的的征收征用和救济补偿。如德国公共征收和补偿必须依照法律规定的条件和程序进行。法国对紧急状态下的征收征用没有特别的规定，其紧急状态下的征收征用适用一般的《公用征收法》，分为两个阶段，在行政阶段，由行政机关决定是否进行公用征收；在司法阶段，由公用征收法庭判令转让、限制或剥夺财产。

　　2.2.3　  我国应急救援法律制度存在的问题与不足

　　相对于发达国家应急管理法制建设，我国应急救援法制主要存在以下不足

　　其一，缺乏一部指导突发事件应对共性问题的权威性法律；应急的专门立法太少且效力不强，在涉及突发事件应对的单行法中还存在规定不足和规范空白的地方。

　　其二，现行的应对突发事件的法律法规具有明显部门特性，各单行法中应急的规定参差不齐、分布零散，存在规范性不强、整体协调性差、对政府可以采取的紧急应对措施规定的不够具体、相互之间缺乏必要衔接甚至相互矛盾的状况。

　　其三，现有法律法规对突发事件应对处置的法律责任规定不够详尽，内容过于笼统，重原则、轻规定，重形式、轻内容。

　　3  加强我国灭火、应急救援法制建设的几点建议

　　3.1  进一步完善消防法。完善消防法中内容不全面，规定不详细的条款，对相关消防部队参与灭火和抢险救援的地位、责任以及灭火行为产生的后果的条款要逐款分析，逐条论证，确保其内容的针对性与丰富性，确保其逻辑的严密性。

　　3.2  尽快制定消防组织法。参照日本、台湾等地区的做法，尽快制定出台适合我国国情的消防组织法，明确与消防职能有关的国家机关的消防职责、权利和义务，明确公民的消防行为规范等。

　　3.3  完善突发事件应对法。学习西方经验，制定和颁布综合性灾难发或紧急事态法，在应急管理逐渐完善的基础上，结合现有部门情况，整合独立的灾难管理机构，该机构并不是单一的应对灾难事件的指挥机构，而要致力于灾难事件管理过程的完善，国家公共安全管理观念、制度、政策的推行，教育与培训，增强地方预防、准备能力以及在灾难中提供援助协调等；法律要对突发事件应对的预防与准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任，信息公开等方面做出更为详细的，操作性强的规定

　　3.4  逐步完善与突发事件应急机制密切相关的法律制度，包括行政程序法、行政强制法、政府信息公开法、行政征用（征收）法、国家赔偿（补偿）法、行政诉讼法等等。同时，有必要将突发事件应急预案建设纳入法治建设进程。

　　3.5  统一立法与专门立法相结合。专门立法可以是“一事一法”，即分别针对不同类型的突发事件专门立法，如《地震应急法》、《防洪法》、《传染病防治法》《消防法》等，也可以是“一阶段一法”，即针对突发事件的不同处理阶段的特点来分别立法，如《灾害预防法》、《紧急状态准备法》、《紧急处置法》、《灾害救助法》等。