对当前社会消防监督管理工作的几点思考

 　　当前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，处于深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，国家“十二五”规划纲要明确提出把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，加快发展各项社会事业，推进基本公共服务均等化，使发展成果惠及全体人民。社会消防监督管理作为社会公共安全管理的重要组成部分，是维护社会正常运转和延续发展的重要保障之一，事关人民群众生命财产安全和切身利益，其终极目的是要坚决杜绝重特大尤其是群死群伤恶性火灾事故, 遏制较大火灾事故，努力减少一般火灾事故的发生。针对当前社会消防监督管理存在的突出问题，结合近年来的工作实际，就社会消防监督管理谈以下几点认识。

　　一、当前社会消防监督管理中存在的突出问题

　　改革开放30年来，消防工作贯彻“预防为主、防消结合”的方针，立足我国基本国情，坚持在改革中推进、在创新中发展，积极探索发展规律，不断创新发展模式，社会化、科学化、法制化水平显著提升。但当前社会消防事业滞后于经济和社会发展的状况仍未从根本上改变，消防安全工作的社会化程度相对较低，整个社会抗御火灾的能力仍然较弱，与经济社会快速发展和人民群众日益增长的消防安全需求还不相适应，在诸多方面仍然存在着一些问题，主要表现在以下几个方面。

　　（一）消防法律法规体系尚不完善。从1957年颁布实施《消防监督条例》到2009年修订颁布《中华人民共和国消防法》，我国已制定颁布消防行政法律法规和规章30余部，工程类消防技术规范近30部，消防产品技术标准230余部, 以《消防法》为主体，以行政规章和地方法规为补充的消防法律法规体系初步形成。这些法律法规和规范标准的颁布实施，为保障经济社会发展和人民群众生命财产安全做出了重大贡献。但目前消防法律法规体系仍暴露出一些问题：

　　一是部分法律法规协调统一性不够。《消防法》与有关法律法规、技术标准缺乏有机的统一。例如，在对易燃易爆危险品的监督管理方面，《消防法》与《安全生产法》、《危险化学品安全管理条例》对生产、储存、运输、销毁易燃易爆均做了原则规定，但在监督执法主体和监管内容上相互交叉；《消防法》及其相关行政规章规定了在建设工程消防监督管理中，将建设主管部门核发的规划行政许可和规划许可证明文件作为消防行政许可的前置条件，但在城市规划、房地产管理、建筑工程管理等法律法规中，有关建设工程消防监督管理的内容体现不充分，衔接不紧密，极易出现建设工程消防监督管理失控漏管的现象；同样，工商行政管理部门和文化娱乐管理部门也没有将公众聚集场所营业前消防安全检查许可作为其核发许可或者年审的必要条件，社会消防联动执法缺失必要的法律支撑。

　　二是部分法律条款义务与责任不对等。《消防法》规定了政府及相关部门在消防规划及公共消防设施、消防装备建设，消防宣传教育，消除重大火灾隐患，发展多种形式消防力量，建立火灾应急救援体系等方面的法定职责，但是对其在履行上述法定职责的效能方面，缺少应承担法律责任的规定,不能够保障政府及相关部门有效履行消防工作法定职责。例如，《消防法》规定，教育、人力资源行政主管部门和学校、有关职业培训机构应当将消防知识纳入教育、教学、培训的内容，但对未按规定纳入的，没有规定应承担的法律责任。

　　三是部分法律条款实践操作性不强。我国消防法律法规对某一具体事项的管理规定的要么过于原则，要么过于简单化，违法行为与法律责任设定不对应，失去了法律法规应有的规范和引领作用，缺乏实践操作性。例如，在对消防产品的监督管理方面，《消防法》原则规定质量监督部门和工商行政管理部门负责生产、流通的监管，公安机关消防机构负责使用领域的监管，对同一不合格产品由三个部门监管，从制度设计上就增加了监管难度；《消防法》配套规章，对建设工程审核、验收及备案范围规定过于繁琐，导致建设、规划等行政主管部门和建设单位难以认定审核、验收和备案范围，也难以纳入社会信用体系；《消防法》赋予了公安机关消防机构对责令“三停”处罚的强制执行权，作为涉及相对人重大利益且具有不可逆性的行政强制措施，法律没有对其执行条件、程序和保障措施做出明确规定，导致在实践中执法人员不敢用、不能用，难以实现立法目的。按照新修订的消防法，责令“三停”的强制执行由人民法院改由公安机关消防机构，应该说如遇类似案件，公安机关消防机构的执行难度更不言而喻。

　　（二）政府、部门和单位在履行消防工作职责上还不到位。《消防法》确定了“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的消防工作原则，这也是消防工作经验和客观规律的必然。但是，还有相当一部分政府、部门、社会单位，在履行消防工作法定职责上不够到位和充分。

　　一是一些政府领导重发展、轻管理。缺乏履行消防工作职责的主观能动性，没有把消防工作作为保障经济社会发展和改善民生的重要内容纳入议事日程，缺少长远规划，往往只能就事论事、亡羊补牢。

　　二是有的部门和行业系统主管单位重主业、轻安全。有的部门和单位对消防法律法规不闻不问，不了解，也不履行法律法规赋予的消防安全管理职责，加之目前法律法规对部门和行业系统主管单位应当履行的消防安全管理职责不够明确，导致其不想管、不会管，甚至还存在着消防工作是消防部门一家之责的观念，工作积极性难以调动，部门依法监管难以落到实处。

　　三是一些社会单位重效益、轻消防。一些单位特别是企业单位往往片面追求经济利益的最大化，忽视消防安全，责任主体意识淡薄，内部消防安全责任制不明确、不落实，消防安全制度和操作规程不健全、不科学，不愿意在资金和人员上保证对消防安全的投入。思想上存在着火灾发生低概率的观念，即便是经公安机关消防机构检查指出了存在的火灾隐患和违法行为，也缺少积极整改的态度，而热衷于拉关系、搞公关，甚至宁愿接受行政处罚也不愿意实实在在的进行整改，致使单位长期“带病”生产、运行，火灾隐患不能在火灾发生之前得到有效整改。

　　四是有些单位消防安全自我管理能力弱、水平低。有的单位即便在主观上很重视消防安全工作，但在经济社会快速发展的过程中，消防安全自我管理的能力和水平相对滞后。有些建筑和场所的规模、形式、功能均比以往传统的建（构）筑物发生了很大的变化，保护这些场所消防安全的手段也相应地采用了一些技术较先进、功能较复杂、操作较繁琐的自动消防系统和防火分隔设施等，由于这些单位自身消防认知和管理水平的不足，缺乏培养和引进专业技能和素质人员的观念，致使单位自身对这些场所检查与消除火灾隐患、操作以及维护保养自动消防设施的能力低下。

　　（三）公民消防安全意识淡薄，自救逃生能力差。鉴于当前社会消防宣传教育手段单一，公民获取消防常识的渠道不畅，加之公民的自身生命价值观不强，社会群众消防安全意识普遍较低。虽然近年来多起群死群伤火灾事故的惨痛教训，促使公民的消防安全意识有所提高，但与日常火灾防范、火灾事故应急处置所需的防火和自救逃生能力相比还有很大差距。许多公民甚至不知道如何报火警，更不会采取有效措施扑救初期火灾，特别是在老幼病残、鳏寡孤独等弱势群体中尤为突出，成为近年来火灾事故伤亡的主体。

　　（四）公安机关消防机构社会消防监督管理手段单一，效能较低。作为社会消防工作的专业部门，虽然近年来消防工作社会化有了一定起色，并逐步由“全能消防”向“有限消防”转变，但仍没有跳出大包大揽的传统做法，对经济社会快速发展变革中出现的新情况、新问题应对不及，体制机制僵化，监督手段单一，宏观把握不足，具体事务过细等问题依然存在。消防监督队伍重许可、轻监督，不善于做群众和社会工作的现象仍未改观。“运动式”检查治理过多，社会单位依赖思想过重，火灾隐患整治、反弹，再整治、再反弹现象较为普遍。在提高公民消防安全意识，倡导生命价值观上招法还不够，以灌输、说教为主的固有宣传模式仍占主流。同时，消防监督队伍人员少、任务重，长期超负荷工作，疲劳厌战情绪浓厚，也是长期困扰消防监督执法工作，导致执法效能不高的主要原因之一。

　　二、当前黔西南州社会消防管理的经验做法

　　（一）签订消防安全工作目标责任书。自2006年开始，州政府每年与各县市政府签订年度消防安全工作目标责任书，责任书明确了全年的重点消防工作任务，量化了工作目标，市政府将兑现责任书的情况纳入政府绩效考核，并作为县市政府每年评先评优的依据。通过签订年度消防安全工作目标责任书和实施消防安全责任制考评，使各区县进一步提高了对消防工作的重视程度，确保了年度消防安全工作的完成。　　

　　（二）进一步明确政府、部门和社会单位消防工作职责。依据《消防法》和***46号文件要求，采取三步走的方式，逐步深化政府、部门和社会单位消防工作责任落实。一是州政府于2012年9月5日下发了《进一步加强消防工作的实施意见》，明确了各级政府、部门和社会单位的消防工作职责和任务。二是依托黔西南州人民政府消防工作联席会议平台，研究制定了《消防工作联席会议成员单位消防安全工作职责》， 在明确成员单位共同职责的基础上，进一步细化了州综治办、州应急办、州发展改革委、州教育、州住建等22个委、办、局、直属单位、集团公司在消防工作中各自应履行的消防工作职责。

　　（三）强化部门联动和信息沟通。为加强执法工作，强化信息沟通，形成执法合力，推动文化、工商等行政主管部门采取有效措施，确保火灾隐患排查整治效果，从2008年开始，公安机关消防机构对发现公众聚集场所未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全，擅自投入使用、营业的，在依法实施“三停”行政处罚的同时，及时向文化、工商等行政主管部门制发《提请行政执法建议书》，建议文化、工商等行政主管部门吊销有关证照，取得了较好效果。

　　（四）广泛推行“1234”工程，提高社会单位“四个能力”。在广泛调研的基础上，认真总结近年来消防工作经验，紧紧抓住当前社会防控火灾的主要矛盾，研究制定了地方标准《单位消防安全管理标准》（以下简称《标准》）。《标准》对社会单位消防安全管理的各个方面进行了界定和规范，为社会单位开展消防安全标准化管理提供了科学依据。在推动实践过程中，依托《标准》，用“1、2、3、4”四个数字对《标准》进行简明扼要和清晰准确的阐释，即：以“一完善、二确定、三规范、四落实”为主要内容的消防安全管理“1234”工程。经过一年多的实践，通过推行“1234”工程，使社会单位在加强消防安全管理上有抓手，易操作，很好地提高了社会单位消防安全“四个能力”。

　　（五）在消防安全重点区域设立消防警务室。为进一步前移火灾预防关口，强化对重点区域的消防安全防控和执法服务，针对兴义市柯沙商场、桔山批发市场等火灾隐患屡经整治、屡有反弹的现实情况，积极争取地方政府和公安局领导支持，相继设置了消防警务室，明确了工作职责、制定了工作制度，落实了经费保障机制，采取现役消防干部与政府文职雇员联合办公的方式开展消防监督管理工作。警务室现役消防干部与属地公安派出所民警协作配合负责消防监督工作，文职雇员负责日常文员、服务等工作，为社会单位和广大群众提供了消防服务便利，受到了一致好评。

　　（六）大力加强社会消防安全大宣传、大培训。州政府办公室下发了由州公安局、州民政局、州财政局、州文化广播影视局联合制定的《黔西南州居民防火避险宣传活动实施方案》，部署开展全州社区消防宣传教育工作。举办了“黔西南州居民防火避险知识社区宣讲培训班”，对全州各县市民政局、街道、居委会的6200余名工作人员进行了消防知识培训，基本达到了“以培训社区消防讲师为龙头，带动社区消防工作上水平”的工作效果。

　　（七）夯实农村社区设施建设基础，全面部署“四个一”建设。农村、社区历来是火灾高发、多发地区，也是消防工作的重点、难点地区。从火灾情况看，农村地区火灾四项指标分别占全州的19%、20%、35%和30%左右。结合构筑“金州防火墙”工程，盯住薄弱点，以提升农村消防安全水平为目标，部署从2010年起利用两年实时间，全面实施农村、社区消防工作“四个一”建设,即：成立一支志愿消防队、配置一台农用轻便消防车泵（社区为配置一个消防应急救援器材站室）、建设一个消防活动站（室）、设置一处消防宣传专栏,逐步建立农村、社区消防工作阵地，有效提高了社区农村的火灾防控能力。

　　（八）深入推行高校“七个一”工程。积极推动指导教育行政主管部门落实消防监管责任，依托高校教育资源优势，通过实施“完善一套监管体系、培养一类典型单位、编织一张技防网络、搭建一幅数字平台、开设一堂学分课程、建设一项培训设施、成立一个学生社团”七个一工程，筑起了金州（黔西南州盛产黄金而得名）高校“防火墙”，逐步向高校“七化”消防工作目标迈进。（完善一套监管体系，将高校消防责任“网络化”，培养一类典型单位，将高校消防行为“规范化”，编织一张技防网络，将高校火灾防控“科技化”，搭建一幅数字平台，将高校消防管理“数字化”，开设一堂学分课程，将高校消防教育“制度化”，建设一项培训设施，将高校消防培训“常态化”，成立一个学生社团，将高校消防工作“自主化”）

　　（九）深化公安机关多警联勤消防工作。广泛借鉴辽宁等省市工作经验，切实发挥公安机关各警种和公安派出所作用，州公安局印发了《关于进一步加强公安消防工作的通知》，成立了以州委常委、政法委书记、公安局长李宏亚为组长，指挥、督察、刑侦、交管、经保、文保、治安、网监、公交等警种负责同志为成员的消防工作领导小组，建立了多警联勤、联动机制，明确了各警种和公安派出所在日常消防工作和灭火救援中的职责任务，并消防工作纳入公安业务工作进行考核，并将民警的消防工作成效纳入执法业绩档案，形成了多警联动、联勤的良好局面。

　　三、以创新思维加强社会消防管理的几点思考

　　预防火灾和减少火灾危害是全社会的共同责任。只有把以人为本、服务为先的理念贯穿于社会消防管理之中，大胆更新管理理念，创新管理方式，最大限度利用社会资源管理社会消防事务，才能形成各负其责、齐抓共管的社会化消防管理格局。

　　一是加大消防工作责任落实。大力推进消防工作责任落实，层层签订消防工作目标责任书，定人、定岗、定责，将政府、部门日常消防工作职责落实情况纳入政务督查和政绩考核内容，严肃消防工作考评结果，严格工作奖惩机制。

　　二是增强消防宣传工作实效。强化消防宣传长效机制建设，建立健全安全教育工作机制和宣传教育责任制体系，加快实现由分散教育逐步向规范化、经常化、制度化宣传教育转变，不断扩大宣传覆盖面，增强渗透力和影响力，使社会群众由被动接受为主动求知。

　　三是建立社会消防信用体系。依靠市场经济杠杆调节促进单位加强消防安全管理，研究制定单位消防安全状况评价标准，依托社会中介组织对单位消防安全状况开展评估，评估结果作为单位总体情况的重要指标，定期向社会公布，逐步将单位的消防安全状况信息融入整个社会信用信息体系，使其纳入金融、保险、认证、资本市场管理等部门采信，促使社会单位消防安全工作由被动向主动转变。

　　四是完善建筑消防设施维护保养。针对建筑消防设施越来越负责，维护保养难度越来越大的情况，将签订建筑消防设施单位维保合同作为消防行政许可的前置条件，将单位建筑消防设施的日常维护保养交由专业服务机构负责。消防协会强化对专业服务机构的监督管理，根据消防机构反馈情况和日常抽查情况评定资质。

　　五是加快社会消防人才培养。制定消防技术服务执业准则，严格实施消防安全管理人员、消防控制室值班人员、消防设施操作人员、消防安全检查人员职业资格证制度，积极打造专业化、职业化的消防人才队伍，建立人才储备库。在具有一定规模的重点单位推行职业经理制，让能管理、会管理，熟悉法律法规和技术标准的人担任单位消防安全管理人。大力推进消防保安队伍建设，由社会单位从消防保安公司聘用专业消防人才，从事消防控制室操作人员和巡查、检查人员。

　　六是完善消防控制室技术标准。制定国家或地方强制性标准，对逻辑控制、消防控制室标识和操作界面等技术参数进行统一规定，规范消防控制室产品制式。国外产品进入中国市场必须遵守相关技术标准，确保产品简单、明了、便于识别和操作。

　　七是健全部门信息共享机制。依托互联网建立单位基础信息库，以工商部门注册登记单位代码为索引，与工商、文化、教育、卫生等行业部门共享单位基础信息和相关审批信息，重大火灾隐患和违法行为及时登入信息库并向相关单位制发行政执法建议书，提高联合执法效率。

　　八是消防机构实施精细化管理。推行消防机构三级监督管理体制，在消防总队、支（大）队两级监督管理的基础上，将支、大队辖区划分为若干警务区，每个警务区相应设立消防警务室，确定2至3名消防监督员和若干文职雇员，承担本辖区消防监督检查、重点单位监督管理、消防宣传培训、指导公安派出所消防监督工作等工作职责，完善工作分工，确保消防监督人员更有效的监督管理。