浅议消防执法回访工作模式的实践与思考

 
        【内容摘要】：为进一步规范消防监督执法行为，正确处理好严格执法和热情服务的关系，切实解决消防监督执法工作中可能存在的问题和腐败现象，2011年9月至今，黔西南州公安消防支队不断探索、建立和完善了消防监督执法“回访”创新工作模式，经过半年多的运作，取得了良好的成效，积累了一些成功经验。实践证明，执法回访是当前将纪检监督工作融入消防监督执法、加强执法监督、遏制执法腐败问题的最管用有效的措施和手段之一。本文试从消防监督执法回访制度的实施背景出发，阐述其具体做法与成效，并就如何进一步强化执法回访工作提出一些浅显的观点，仅供参考。
        【关键词】：消防执法  回访模式  实践 
        公安消防部队担负着社会消防监督和灭火救援的职责任务，环境复杂社交广，灯红酒绿接触多，客观现实决定了消防部队必须有铁的纪律约束才能更好地履行职责。随着经济社会发展和改革开放的不断深入，各种社会不良风气侵蚀着警营，消防部队纪律作风建设面临着许多新情况、新问题，预防违法违纪违规工作也面临着严峻的考验。近年来，全国消防队伍中出现了一系列职务违法犯罪案件，影响恶劣、发人深省。这些案件大多是消防监督执法岗位人员滥用职权、受贿腐化而腐败堕落、身陷囹圄。怎样找准纪检监督工作融入消防监督执法、遏制执法腐败问题的切入点、突破口，是当前消防部队面临的和亟需解决的一个重要课题。对此，黔西南州公安消防支队积极探索，结合实际制定实施了《黔西南州公安消防支队监督执法回访制度》，切实将纪检监督工作更好地融入到消防行政执法之中，取得了明显成效。在半年多的实践运作过程中，全州8县市消防部队未发生违法违纪案件和行政责任事故，保持了高度纯洁稳定；树立了良好的社会形象，受到了地方党委政府和人民群众的广泛赞誉！
        一、实施消防监督执法回访的社会背景
        消防监督执法回访是指消防纪检监督部门对消防执法监督人员依法行政情况进行***回访，其目的在于及时听取或征求执法相对人的意见和建议，宣传和普及消防法律法规，掌握公安消防部队监督执法人员的执法情况，发现和纠正消防行政执法过程中可能产生的不当行为和腐败现象。
        1、实施消防监督执法回访是贯彻依法治国基本方略的必然要求。长期以来，公安消防部队致力于执法规范化建设，执法程序日趋严谨，执法态度持续改进，社会形象日益提升，但不能否认的是执法不公、不严、不廉、不作为、随意性大等问题，以及执法者与执法相对人之间缺少沟通等现象还一定程度存在。长此以往，不利于消防行政执法效能的体现。若处理不当，还可能导致执法者与执法对象的对抗心理，不仅会增加行政执法成本，而且会引发一系列社会问题，这与依法治国基本方略是格格不入的。更好地依法行政，杜绝执法违法违纪现象，提高消防行政效率是新时期各级消防部门都必须做好抓实的大事。
        2、实施消防监督执法回访是普法宣传工作深入开展的必然结果。近年来，社会主义法制建设进程日益加快，群众包括一些执法相对人自身的法律意识不断提高，自我保护意识明显增强，若消防监督执法人员在执法过程中稍有不当或被执法相对人不理解，极有可能引起听证和行政诉讼案件。如果执法相对人对消防行政执法过程不了解，也会导致其不主动履行相关义务，间接影响行政执法的效能。而消防监督执法回访过程本身具有宣传、解释消防法律法规和行政执法行为的功能，可解决、消除消防监督执法带来的诸多问题。
        3、实施消防监督执法回访是提高消防行政执法效率的有效途径。我国消防执法环境导致消防监督执法工作具有明显的保姆式服务的特征，而当前消防部队警力不足与工作任务日益繁重的矛盾不断凸显，加之公安消防部队体制现状易受地方行政干预的现象不同程度存在，消防监督执法还不够规范，行政执法效率还不是很高。消防监督执法回访作为一种执法预警机制，通过实现对行政执法全过程的实时监督，规范消防行政执法行为和程序，使消防监督执法工作由过去的“单纯执法”向现在的“依法行政”与“执法服务”并重转变，从而提高行政执法效率。
        二、消防监督执法回访工作的具体做法
        在工作实践中，黔西南州公安消防支队通过不断摸索，形成了较为完善、管用有效的消防监督执法回访机制。
        1、回访对象：近期办理或正在办理的规模较大的或有一定社会影响的行政许可项目；列入本辖区的消防安全重点单位；火灾事故调查、处理的对象；符合听证条件的行政处罚对象；有关行政事业单位。
        2、回访内容：支队本级和各大队执法人员依法行政、监督情况和服务情况；被执法对象对公安消防部队作出的行政许可（处罚）的意见和建议；公安消防部队在灭火救援和消防执法中需要改进和完善的方面；官兵执行“公安部五条禁令”和“公安部消防局四个严禁”等禁令情况；其他需要征询的意见。
        3、回访方式：由支队纪委成员、工作人员和大队纪检员两人以上负责***回访或部队内部召开座谈会等方式进行；后根据地方纪委和司法机关的建议，为改变“监督执法和回访中消防既当‘运动员’又当‘裁判员’，听不到真话，掌握不了实情”的状况，委托或联合地方纪检监督机构或者部队聘请的消防廉政效能监督员实施回访。
        4、回访数量：回访对象数量根据支队机关和各大队行政执法工作量而定，支队纪委每季度对支队机关和所属大队安排回访各不少于3个对象，大队每月自行安排回访不少于5个对象。
        5、结果运用：支（大）队将每次回访情况（需暂时保密的除外）综合后及时反馈相关单位和个人，表扬先进，鞭策后进，防微杜渐，堵塞漏洞；支队纪委每季、各大队每月对回访情况进行一次梳理和分析，针对回访内容和一些苗头性、倾向性问题，制定具体措施，规范各项监督执法行为。对一些存在苗头性、倾向性问题，尚不够政纪处分的人员，给予相应的组织处理并及时进行诫勉谈话；对在回访中发现并查实，情节较重但尚不够法纪处理的案（事）件及相关人员，按照政纪要求严肃处理。同时，对回访中发现的问题和案（事）件，其查处还与来信来访的查处制度相结合，与官兵绩效考评、执法过错责任追究、廉洁从警退役金等制度相结合。
        三、消防监督执法回访工作的成效
        经认真组织实施，黔西南州公安消防支队监督执法回访工作成效日益显现，主要体现在以下方面：
        1、有利于贯彻以人为本理念，进一步规范了执法行为。  近些年来，部队各级十分重视消防执法规范化建设，特别是新《消防法》实施以来，执法规范化建设取得了较好的效果。但个别消防监督执法人员在法律法规运用上把握不准确，执法随意性大，消防法律文书中指出的违法行为与引用的法律条款不相符，甚至不引用法律条款的行为还时有发生，这与以人为本的理念是相违背的。支队结合实际适时开展消防监督执法回访活动，既体现了监督与服务并重的指导思想和理性、文明、平和、规范的执法理念，又通过奖优罚劣增强了行政执法人员的责任感，最大限度地调动了工作积极性。自执法回访活动开展以来，全州消防部队每月回访社会单位200余家次，无一起行政诉讼发生，为消防监督执法工作树形象争地位打下了坚实的社会基础。
      2、有利于消除执法误解偏见，进一步提升了行政监督效果。消防部队的性质、任务以及有限的警力配备决定了各级消防部门每天都承担着十分繁重的执法工作任务，难免会有部分单位和群众对消防部队的监督执法工作不理解，有的甚至产生误解和偏见，给消防工作带来不必要的消耗。与此同时，消防监督执法工作具备的另一个特征就是审批式服务，其执法内容无外乎消防行政审批和处罚，个别执法相对人片面地认为消防部队是专门找茬的，从而影响其周围一圈人对消防部队的看法。开展消防监督执法回访活动很重要的一个目的就是通过主动征询执法相对人对消防行政执法工作的意见和建议，面对面地与执法相对人进行沟通协调，适时开展相应宣传教育，消除部分执法相对人的误解与偏见，争取他们的理解和支持，最大限度地化解矛盾，减少对立面，为消防执法管理增添和谐因素。同时，对于存在执法程序不到位、随意执法、态度粗暴等问题的个别执法者来说，通过监督执法回访反馈，也起到了很好的警示作用。2011年10月，支队纪委和州信访部门有关人员组成的回访组一行深入兴义市和顶效开发区管委会。当地领导在交谈中指出，由于在行政管辖方面存在着跨区域管理问题，消防监督检查和办理消防行政审批过程中有时会出现群众跑“冤枉路”现象。比如跨过顶效开发区的郑屯、鲁屯、万屯等乡镇在行政管理上归兴义市管辖，不管是灭火救援还是日常消防监督检查，兴义市消防部门前来救援、管理多有不便和实效欠缺，顶效开发区消防部门虽然就近便于管理，但因属地管辖原则又不能直接参与，往往带来很多不利因素。回访组很快将这种体制上造成的问题向州人民政府进行了详细汇报，积极促成了上级政府将上述三个乡镇划归顶效开发区就近管辖的进程。
        3、有利于发现苗头倾向，进一步拓宽了廉政预警渠道。实践证明，消防部队违法违纪，大多与执法办案有关。消防监督执法回访在强化执法监督的同时，还可以通过***回访及时发现问题、纠正偏差、督促整改，切实将违法违纪苗头性、倾向性问题消除在萌芽状态，实现了事后处理向源头治理的转变，从而真正把队伍的管理监督环节落实到具体的执法工作中，有利于防范和减少执法腐败问题的发生。2012年1月，支队纪委在执法回访中，发现有1名执法干部向被监管单位负责人借款数万元，为其友人做生意作周转资金，好在均依法写了借条，支队纪委迅即勒令其限时归还借款，并对其本人进行了严肃的批评教育，及时避免了不良后果的发生。可以说，正是执法回访把这一违法违纪苗头解决在萌芽状态，化解在了“质变”之前。
        4、有利于密切警政警民关系，进一步树立了消防部队良好形象。消防监督执法回访的形式通俗一点讲就是“请进来，走出去”，不断提高消防执法工作在地方党委政府和人民群众中的公信度、满意度。因回访对象绝大多数是地方政府部门、企事业单位和个人，并且在联合回访中与地方纪检监督机构以及廉政效能监督员共同实施，这种敢于揭短、将自身置于社会监督之下的行为得到了各级领导和广大群众的一致认可，也树立了消防部队良好的社会形象。半年来，黔西南州公安消防支队在地方组织的行风评议和行政执法人民群众满意度测评中均名列前茅，2011年在黔西南州委组织部、州人民政府政务服务中心组织的47个州直属单位考核中名列前茅，服务质量受到表彰。
        5、有利于将纪检监督真正融入消防行政执法，进一步减少了纪检监督盲区。如何将消防监督执法各个环节置于纪检监督之下，遏制执法违法违纪等问题，是当前各级消防部门面临的一个难题。在近期支队组织的纪检工作问卷调查中，88.6%的官兵认为“当前将纪检监督工作融入消防监督执法”的最有效手段是“消防监督执法回访活动”。实践证明，消防部队的公正执法离不开强有力的监督作保障，而要实现对行政执法行为的全过程监督，就必须加强外部监督的落实。开展消防监督执法回访，就是通过纪检监督部门回访执法相对人，倾听他们对消防执法人员依法行政、执法行为等方面的陈述和意见，从而将执法过程真正纳入纪检监督。由此可见，消防监督执法回访制度是外部监督机制的拓展和延伸，可以有效弥补传统执法监督方式覆盖面窄、监督范围有限的不足，促进规范执法、依法行政，确保部队纯洁稳定。
        四、深化消防监督执法回访工作的几点思考
        黔西南州公安消防支队在如何将纪检监督融入消防监督执法，开展执法回访方面作了一些有益的探索，取得了一些成效。但要使执法回访机制真正成为纪检监督融入消防监督执法的最管用有效手段，还需进一步健全完善。
        1、要狠抓回访制度落实，建立长效机制。任何好的制度、规定，如果束之高阁，不落实落地，那仅仅是几张废纸。要使消防监督执法回访发挥功效，关键在于狠抓落实，持之以恒，一抓到底。要切实加强组织领导，将之纳入日常重要工作内容，保质保量地开展回访。要进一步完善回访制度，建立长效机制，重点是使纪检监督部门能够提前介入，通过回访减少执法漏洞，堵塞薄弱环节，实现对消防监督执法工作的全方位、全过程监督。
        2、要强化事中回访监督，提升工作成效。当前，消防监督执法回访主要是针对执法行为的事后监督。由于消防监督执法工作带有强制性，一旦在执法过程中出现偏差，甚至形成了过错，造成了不良后果，即使事后得到纠正，受害者的损失也难以弥补，消防部队的执法形象必定会受到影响。事后监督还存在一个难以解决的问题就是，执法行为的发生与回访之间有一定的时间间隔，可能会出现对当时的执法情况难以说清和查实，性质难以认定，回访效果打折扣。为取得工作成效的最大化，最理想的做法是将回访工作融入到即时的消防监督执法行为中去，渗透到消防监督执法的每一个环节，强化事中监督，建立起事中监督与事后监督相结合的工作机制。
        3、要创新回访监督形式，形成工作合力。消防监督执法回访工作的实施主体目前还是以部队内部纪检监督人员为主，地方具有监督职能的纪委、信访等部门参与程度还不是很高。参与执法回访的消防廉政效能监督员由于来自各行各业，各自工作重点不一，相互之间协调还不够，配合还不是很到位，对问题的认识程度深浅不一，工作流于形式的问题一定程度存在。下一步，在加强与地方纪委、信访等部门以及消防廉政效能监督员合作的基础上，应争取将地方法制、行风等其它监督部门也纳入回访实施主体，明确其职责权利，并多以地方人员为主，采取明查暗访等各种形式开展消防监督执法回访。同时，还可委托统计等部门开展消防社会调查，只有这样才能真正听到真话、掌握实情、对症下药，才能真正建立警地联动、相互配合、涵盖消防执法各个环节的监督机制。