州发改委开展张家港市发改委项目行政复议典型案例以案说法普法学习

     近年来，发改部门在项目审批、核准、备案行政行为后，利益相对人由此对发改部门的行政复议和行政诉讼案件时有发生，针对这类案件，国家发改委转发了江苏省刘某诉张家港市发改委项目备案影响其权益典型案例的《最高人民法院关于发展改革部门项目审核批复行政案件原告资格问题的答复》（〔2016〕最高法行他145号），最高人民法院对刘某案的答复具有典型性和代表性，高院从法律法规上进一步阐明了发改部门项目审核批复和利益人权益的关系，对发改部门依法审核批复项目时具有指导作用。
    一、案件慨况及审理过程
    案件慨况：2015年11月24日，张家港市发展和改革委员会(以下简称张家港市发改委)向江苏金沙洲旅游投资发展有限公司(以下简称金沙洲公司)作出“张发改许备〔2015〕823号《关于江苏金沙洲旅游投资发展有限公司金沙洲生态农业旅游观光项目备案的通知》(以下简称823号通知)”，该通知内容涉及项目名称、主要功能及建设内容、项目选址、项目总投资及资金筹措、有效期等五个方面。刘某于2016年1月通过信息公开的方式取得了上述通知，认为该通知将其位于江苏省张家港市锦丰镇福利村悦丰片一、二组拥有承包经营权的土地纳入其中，存在重大违法情形，遂向张家港市政府提起行政复议，要求确认违法并予以撤销。
审理过程：张家港市政府审查认为，刘某与823号通知不具有利害关系，于2016年3月21日作出“〔2016〕张行复第2号”驳回行政复议申请决定，刘某不服，向一审法院提起行政诉讼。
    一审法院根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《实施条例》）第二十八条第二项，第四十八条第一款第二项驳回行政复议申请。
    二审江苏省高级人民法院以基本相同的事实与理由，驳回上诉，维持一审判决。
    刘某不服，向最高人民法院申请再审，请求：1、依法撤销一、二审判决，并依法改判；2、一、二审诉讼费由张家港市政府承担。其申请再审的事实和理由为：823号通知具有行政审批效力，是涉案地块进入征收程序的必备文件，唯有该通知通过，涉案项目才能启动其他程序。因此，823号通知并非只影响到备案申请人金沙洲公司，还直接对用地范围内的土地承包经营权人产生影响，将再审申请人的土地纳入项目选址范围，对再审申请人的权利义务产生了重大影响。由于823号通知的作出，导致再审申请人的土地因涉案项目需被征收的法律后果，且再审申请人作为相关地块地上附着物所有权人，仍未获得合法补偿，再审申请人的合法权益受到了严重侵害，故再审申请人与823号通知有重大利害关系，再审申请人有权提起行政复议，张家港市政府理应受理并履行行政复议职责。二审法院并未就案件情况向再审申请人进行任何询问即决定进行书面审理，严重违反法律规定。
终审最高人了法院院认定刘某再审不符合《中华人民共和行政诉讼法》第九十一条再审条件，依照一百零一条、第二百零四条第一款予以驳回。
    二、以案释法
    本案流程：金沙洲公司申请备案--发改部门依法依规审核批复--金沙洲公司实施项目--刘某权益受损复议发改委--政府驳回复议--刘某不服诉讼--一、二、三审法院驳回--刘某败诉。
    案例分析：行政案件的原告是与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其它组织。行政机关作出被诉行政行为时所适用的行政实体法律规范，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告的权利和利益，是判断利害关系的标准之一。根据《***关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）、《中央预算内直接投资项目管理办法》、《政府核准投资项目管理办法》等规定，发改部门对政府投资项目的审批和对企业投资项目的核准备案，主要是从拟建项目是否维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大产业布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行审核，并不涉及项目的征地拆迁、安置补偿等与相对人具体权利义务相关的内容。当事人以项目建设影响其土地或房屋权益为由，起诉发改部门对投资项目审批、核准、备案行为的，因其与项目审批、核准、备案行为不具有利害关系，因而不具有提起起诉的原告资格。
以案释法：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定：“申请人提起行政复议申请，应当与具体行政行为有利害关系。”及《江苏省企业投资项目备案暂行办法》第十七条规定：“项目申报单位凭项目备案机关出具的项目备案通知书，依法办理土地、环保、规划等各方面的手续后方可开工建设。”。本案中，823号通知系对建设项目的备案行为，是职权机关就申请人申请备案的项目是否符合项目备案条件依法进行审查后作出的行政行为，该行为产生实体影响的利害关系人是备案申请人金沙洲公司，对其他人的合法权益并不产生直接影响。金沙洲公司仅凭该通知是不能实施开发建设的，还必须依法办理土地、环保、规划等各方面的手续后方可开工建设。故刘某与823号通知并不具有利害关系，其提起的行政复议申请不符合《实施条例》规定的受理条件。根据《实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件予以驳回行政复议申请。
    三、借鉴和思考
    8月3日，贵州省发改委转发了《国家发展改革委办公厅关于统一投资项目管理类行政复议案件受理标准的通知》（〔2017〕1259号），指出：建设项目涉及的土地使用权人和房屋所有权人，以发展改革部门投资项目审批、核准或者备案行为侵犯其土地使用权或房屋所有权为由，提起行政复议的，复议机关可以认定申请人与投资项目审批、核资或者备案行为不具利害关系，并作出不予受理或者驳回行政复议申请的决定。
    借鉴：综上对刘某复议案例的认知及高院的答复，我们在受理类似行政复议时。一是要借鉴本案做好普法宣传，化解矛盾，共创和谐发展；二是严格行使发改的职能职责，出现的类似的复议、诉讼时，参照《国家发展改革委办公厅关于统一投资项目管理类行政复议案件受理标准的通知》要求，借鉴本案的经验和处理方法，积极应对。
思考：通过本案，我们要进一步认真反思，发改部门如何站在经济社会发展的大局上履行好职责当好参谋。一是强化法律意识，做到法无授权不可为，法定职责必须为；二是把控好审核批复的必要条件，严格审批程序，强化风险评估；三是加强对项目申请人的普法宣传，落实“谁执法、谁普法”责任机制，减少申请人和行政机关复议事项，提升项目建设效率。
 
                          （政策法规科  供稿）