营商环境评价简介

一、营商环境评价的起源

“营商环境”一词，源于世界银行集团国际金融公司（以下简称“世界银行”）的“Doing Business”项目调查。该项目始于2002年，旨在通过对企业存在周期所适用的法规进行评估，结合采集全面的定量数据，实现对各经济体商业监管环境的横向比较，并发布《营商环境报告》（DB Report），供全球各界人士参考。

该报告以著名学者的学术研究为理论依据，通过对全球范围不同时期、不同经济体的经济数据进行建模分析，构建了一个层层递进、环环相扣的复杂指标体系（在实操中呈现为一份调查问卷）。这些指标对于衡量商业监管环境的相关性和重要性，已经被大量的经济学文献所证明。

多年来，我国此项评估的排名在曲折中不断前行（见图1）。在各级政府的努力下，2019年我国此项评估的排名大幅攀升，上升了32位，名列全球第46名，成为当年进步最快的经济体之一；2020年，我国排名继续提升，位列第31名，首次进入全球前40名。

图1：2011-2020年中国在世界银行营商环境评价的排名

二、世界银行营商环境评估指标体系的方法论

世界银行首份《营商环境报告》于2003年发布，涉及133个经济体，包括5套指标。目前，该报告涉及190个经济体，包括10套指标（即一级指标），分别为开办企业、办理建筑许可、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少投资者、跨境贸易、缴纳税费、执行合同和办理破产。

针对每一套指标，世界银行基本都会以一篇经典文献作为理论依据（见表1）。如第一项一级指标“开办企业”，世界银行以西梅昂·詹科夫、拉斐尔·拉伯塔尔等四名学者共同撰写的著名文献《准入监管》作为理论依据（2002年发表于《经济学季刊》）。该文献支持公共选择理论，认为政府管制是无效的，更严格的管制与不充分竞争和更高程度的腐败紧密相连，提倡放松市场准入监管。据此，世界银行围绕“开设企业”这一项一级指标，延伸设置“所需程序”“所需时间”“所需成本”和“最低实缴资本”等四项二级指标，进而通过评估各经济体在上述四个方面的具体表现，最终得出各经济体在“开办企业”这一项一级指标的得分和排名（具体是通过测算各经济体与全球最佳监管表现的前沿距离，综合得出分数和排名）。

表1：世界银行指标体系的理论依据和文献结论

为使指标体系更加具象，世界银行还围绕每一套指标体系的方法论设计了一个十分具体的案例情景。如在第二项一级指标“办理建筑许可”中，案例情景为一家建筑公司在其自有土地上建造仓库。据此，问卷受访者（多为各行业的专业人士）就可以通过模拟在本经济体进行案例操作时将会碰到的情况，得出所需程序、时间、成本等相对准确的定量数据。

此外，为了减少特殊监管因素的影响，世界银行还会对案例进行一系列的简化假设，目的是将案例设计成最普遍、最一般化的情况。如在上述案例中，世界银行假设该建筑公司是百分百国内私人所有，拥有1名注册建筑师和1名注册工程师，仓库用于一般的存放活动，总建造面积约1300平方米，估值约300万元，建成后用于销售等。

三、指标体系具体问题的应对层级及计量类型

在开展营商环境项目调查中，世界银行通常会选择各经济体最大的商业城市作为调查对象，通过评估最大商业城市的表现来得出一个经济体的整体分数。为了作出更客观的评价，世界银行针对 11 个经济体也收集第二大商业城市的数据。在中国，被选城市分别为上海和北京，权重系数分别是55%和45%。

通过比较上述两个城市在DB2019及DB2020中的得分表现，可以发现，不同城市在有些指标中的表现是存在差异的，但在另外一些指标中却是完全一致。原因在于，在世界银行的指标体系下，具体问题所指向的应对层级是明显不同的。结合具体问题的计量类型，应对层级大体可分为国家级和地方级两个层级。

第一类问题的计量类型为“判断型”，主要是通过回答判断性的问题来评测相关的法律制度是否完善。如“登记财产”指标下设置的二级指标“土地管理质量”；“获得信贷”指标下设置的二级指标“合法权利力度指数”“信贷信息深度指数”；“保护少数投资者”指标下设置的全部二级指标等。该类型问题要求受访者对问卷上的问题作出“是”或“否”的判断，如“买方（上市公司）是否必须披露（直接或间接）持股5%的情况”“持有上市公司5%股份的股东能否在股东大会召开前，在议程中加入议题”“发行新股是否必须征得股东的批准”等。如果回答为“是”，则得分，反之不得分。与此同时，为了获得相应分数，受访者还需要向世界银行配套提供相关的法律条文或制度规定。因此，该类型指标基本都是旨在评估一个国家在公司法、破产法、上市公司规章等法律制度是否完善，通常只有通过国家级的法律修订，或出台相应司法解释才可以提升分数。这也导致了该类型问题在同一套法律制度下，不同城市的得分必然是完全一致的，地方政府可作为的空间较为有限。

与之相对的，第二类问题的计量类型为“数值型”，主要是通过测算确定的数值来进行定量的考核。如“开办企业”指标下设置的二级指标“所需程序”“所需时间”“所需成本”；“跨境贸易”指标下设置的全部二级指标；“缴纳税费”指标下设置的二级指标“缴税次数、申报频率和所涉及机构数量”“税项和派款总额”等。该类型指标大多是依托案例情景，通过模拟案例的发生情况来获得对应的分数，所以该类型问题均是直接指向具体的地方层级，可以直观地反映不同城市的改革力度、便利程度以及各方面营商环境的优劣。如北京政府通过由政府承担新办企业的刻章费用，实现了开办企业零成本，在“开办企业”指标下设置的二级指标“所需成本”获得了全球最佳的监管表现，而上海在2019年依然保留了相关费用；上海政府通过推动通关一体化、提前申报模式等一系列改革，在“跨境贸易”指标下设置的全部二级指标基本均取得了优于北京的表现。因此，对于各地政府而言，“数值型”问题是实际考量所管辖地区营商环境的中心战场。共有32个二级指标属于“数值型”指标，占比69%。

表2-1：世界银行营商环境指标评估得分、排名表

表2-2：世界银行营商环境指标评估得分、排名表（续上表）

                       广州市越秀区发展和改革局

                            2020年11月6日