为清东陵文物保护事业保驾护航——市人大教科文卫委员会推进清东陵保护管理办法（修订）实施工作纪实

　　《清东陵保护管理办法（修订）》（以下简称《办法（修订）》）经河北省第十二届人民代表大会常务委员会第三十三次会议于2017年12月1日批准，自2018年1月1日起施行。这是自1999年《清东陵保护管理办法》颁布施行后第三次修订。

　　清东陵是我国现存规模最宏大、体系最完整、建筑最精美的清代皇家陵寝建筑群，文物数量多，分布范围广，文物安保环境和安全形势复杂。新《办法（修订）》，较修订前责任更加明确，要求更加具体，处罚力度明显加大，为切实有效地保护和管理好这些世界级文化遗产，进而重塑清东陵乃至唐山文化名城的形象提供了法律保障。

　　新《办法（修订）》的颁布实施，得益于市人大常委会按照“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展，保障善治”的要求，进一步树立地方立法工作新理念，创新地方立法工作新机制，激发地方立法新活力，确保出台的每一步法规都“立得住、行得通、真管用、有影响”的立法工作举措。立法过程中，教科文卫委员会发挥作用，认真调研，积极促进该《办法》的修订和实施。

　　梳理问题，找出症结

　　作为世界文化遗产的清东陵陵区范围80平方公里，有22个行政村，20000多居民，文物保护环境十分复杂。按照******对文物保护作出的***，2016年，市人大教科文卫委员会对全市贯彻执行《中华人民共和国文物保护法》情况进行了视察调研，配合省人大常委会对我市进行了两次文物保护“一法一办法”执法检查，清东陵每次都是检查的重点。

　　检查中发现：虽然市人大常委会制定出台了《清东陵保护管理办法》（以下简称《办法》），经过两次修订，但是，《办法》中的一些条款在实际操作中已不能完全适应当前清东陵保护和管理工作的需要。一是随着总体规划调整，唐山清东陵旅游区管理委员会更名为唐山清东陵保护区管理委员会，管理机构名称的变化，其职能发生了根本性变革；二是随着上位法的修订，需对原《办法》进行确认和规范；三是现行《办法》还缺乏完善的安全责任体系，巡查制度、监管力度、安全措施还不够科学规范，重开发利用轻保护管理等问题需要进一步充实完善。

　　充分调研，全程参与

　　市人大教科文卫委员会及时与市人大法工委、市政府法制办和清东陵保护区管理委员会协调沟通、反复论证，最后达成共识：将《办法》的修订工作报请市人大常委会纳入2017年立法计划。

　　为保证《办法（修订）》既有科学性又有权威性更具有可操作性，市人大教科文卫委员会会同市人大法工委和市政府法制办利用了两个月的时间，在市人大机关网站和市政府网站上分别发布了征求意见函，向社会各界征询意见建议。同时会同市人大法工委、市政府法制办和清东陵保护区管理委员会成立了立法调研组赴甘肃省进行了充分的立法调研。通过与敦煌研究院等部门的座谈了解和实地见学敦煌对文物保护的科学管理经验，结合征询的社会各界意见建议，教科文卫委员会召开了全体会议，对市政府提交的《办法（修订）》进行了初审，形成了初审意见，从文物保护规划调整、明确执法主体、规范陵区内工程建设、强化文物保护安全措施和加大处罚力度等方面对《办法（修订）》提出了明确意见建议，报市人大常委会讨论研究，为市人大常委会审议通过《办法（修订）》打下了坚实的基础。

　　文物保护，良法先行

　　市政府按照审议意见，组织专家组根据《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国治安管理处罚法》和《河北省风景名胜区条例》等法律法规的规定，结合我市实际，对《办法》中已不适应当前清东陵保护和管理工作需要的条款进行了修改完善，最终形成了《办法》的修订文本，经市十五届人大常委会第六次会议审议通过，省十二届人大常委会第三十三次会议批准。《清东陵保护管理办法》着重从以下三个方面进行了重新修订。

　　——由侧重旅游开发调整为保护管理为主。本次修订按照“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的方针，由侧重旅游开发调整为以保护管理为主。修订后办法第四条明确将《清东陵总体规划》调整为《清东陵文物保护规划》，新编制的《清东陵文物保护规划》对清东陵陵区的保护范围和建设控制地带的边界以及陵寝、墓葬的名称都作出了调整和规范，更加有利于清东陵的保护和管理。

　　——增加七项“禁止”规定加大文物保护力度。清东陵景区大部分是野外文物，在群众生产生活中，侵占毁坏清东陵生态林、文物周边乱堆垃圾等破坏清东陵环境保护管理的行为频繁发生，甚至严重威胁了文物安全。结合多年来的文物保护和管理工作实际，经过梳理，在修订后的《办法》第十五条对同类型的违法行为进行了归类，以求达到精准保护、精准管理，在原有禁止行为的基础上，又增加了“七项”禁止规定，即禁止在保护范围内使用无人机或其他飞行器低空飞行，禁止在保护范围内私自设立营业摊点、流动摊点，禁止在保护范围内燃放烟花爆竹，禁止在保护范围内吸烟、焚烧秸秆、燃纸烧香，禁止在森林防火期内携带火种进入独立山体，禁止在陵区内销售、燃放孔明灯，禁止其他危及文物本体安全的行为。增加的规定充实和完善部分条款。对于文物保护中的防火、车辆的出入、摊点的管理、低空飞行的管理、生态林的管理等方面修改和完善了具体内容，使之更符合当前的实际情况，可操作性更强。

　　——促民生稳定与文物保护发展相得益彰。人民群众的生产生活与文物保护交织在一起，息息相关。既要保护，又要发展，还要稳定。新办法的《修订》，明确规定保护清东陵世界文化遗产，要严格依法管理，严格规范居民生产生活行为，严格禁止破坏文物，使区域居民自觉养成保护文物的习惯。在保护范围内不得进行工程建设，在建设控制地带内项目依照程序管理审批，文物保护与发展不存在矛盾冲突。在有效保护文物的基础上，充分考虑了民生，最大限度地保障广大群众的生产生活和经济发展，让群众参与到保护中来，群防群治，在保护中谋发展，将保护与发展有机结合起来，使文物保护与民生、发展相得益彰，从而实现和谐稳定。