积极探索规范推进——临沂村居干部经济责任审计扎实有效

开展村居干部经济责任审计，是新常态下审计工作的新作为，是实现审计全覆盖的必然要求，是加强农村基层治理，推进农村党风廉政建设和维护农村社会稳定的迫切需要，更是推进全面从严治党的重要手段和有力保障。临沂市按照“先试点、后推广”的路子，探索“党委政府加强领导、组织部门大力支持、审计机关主动担当、相关部门协同配合”的工作模式，从2014年起完成三轮村居干部经济责任审计全覆盖，打通审计监督“最后一公里”，有效解决了村居干部经济审计中存在的突出问题，积极探索一条符合基层实际的、操作性和应用性强的村居干部审计新路子。

三轮全覆盖，审计“进村”引关注

多年来，由于对村居干部缺乏健全有效的监督机制，乡镇经管部门既从事村级财务代管，又负责执法监督，既当“运动员”，又当“裁判员”，监督不超脱、不到位，对“村官”的权力制约监督在一定程度上失控，出现了“村官”权力滥用、村级财务管理混乱、群众集体上访甚至群体事件、农民合法权益屡屡受到侵害等诸多问题的发生，对此基层群众反映“老虎太远、苍蝇扑面”。村居干部履行经济责任不规范、不到位、乱作为，导致村级财务管理混乱甚至小官腐败问题发生，严重侵害了群众利益。各级党政领导、社会各界和广大农民群众期望审计“进村”的呼声不绝于耳。

鉴于此，临沂市委市政府决定开展村居干部经济责任审计工作。2013年6月，该市首先在其管辖的平邑县开展村居干部经济责任审计试点工作。在试点取得初步成效基础上，2014年5月在全市范围内开展第一轮村居干部经济责任审计。6年来，在圆满完成第一轮、第二轮审计全覆盖的基础上，积极推进了第三轮审计全覆盖。截至2020年12月末，累计完成对全市9000多个独立核算村居29350人（次）村居干部的经济责任审计，审计资金总量累计2291亿元，查出各类问题资金613亿元，移送处理村居干部3370名、非村居干部人员432名，已处理到位2689名，成功化解1670个信访问题。其中第三轮全覆盖共审计村居干部9569个，审计覆盖率100%。审计资金总额935亿元，查出问题资金281亿元，移送村居干部1353个、非村居干部121个，已处理到位1107个，化解信访问题783个。

临沂村居干部的经济责任审计工作起了极大的社会反响，国家审计署、省委组织部、省审计厅领导多次来临沂调研，给予充分肯定，中央经济责任审计工作部际联席会议办公室专门将临沂市做法转发中央各部门、单位和全国各省级审计机关。《人民日报》、《人民日报内参》、新华社、《中国审计报》、《大众日报》、省电视台等30多家媒体相继进行了专题报道。临沂模式也受到学术界的关注，南京审计大学组织了专题调研，并编入《中国审计报告（2015）》。

亮点突出，临沂模式逐渐形成

在探索过程中，怎样确定审计模式成为村居审计的关键。临沂市从基层治理现状和实际出发，在总结各地村居审计经验的基础上，大胆探索村居审计规律，找出了一条既符合审计基础理论要求，又切合农村基层实际的运行模式，即临沂市村居干部经济责任审计模式。

首先，临沂市村居干部经济责任审计模式有法可依。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十五条：“村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计。村民委员会成员的任期和离任经济责任审计，由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡、民族乡、镇的人民政府负责组织。”和《党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》第五十六条：“根据地方党委、政府的要求，审计机关可以对村党组织和村民委员会、社区党组织和社区居民委员会的主要负责人进行经济责任审计”的规定。2020年5月，临沂市委市政府修订出台了《临沂市经济责任审计实施办法》，为村居干部经济责任审计提供了制度保障。临沂市委组织部、市审计局共同制发了《临沂市村居干部经济责任审计实施办法》。上述法律和规定，为开展村居干部经济责任审计提供了遵循和依据。

其次，临沂市村居干部经济责任审计模式不冲击现有的审计法规、管理体制和正常审计工作。临沂市在乡镇政府设立独立的审计机构和审计人员，在乡镇党委、政府领导下，对村居主要负责人进行经济责任审计，县级审计机关负责业务指导这样一种审计体制子模式。这种模式不影响农业部门依法依规履行相关对村居财务的监管职责。有利于完善基层治理结构，确保监管分离，更有利于加强村居财务管理。

由于村居干部经济责任审计所这一独立审计机构的“嵌入”，根本上改变了乡镇农经部门既当“运动员”又当“裁判员”的机制缺陷，形成了监管分离、互相制约的有效机制，能够最大限度地预防和纠正一些违纪违规问题的发生。

四方发力，村居审计有序开展

为了保障村居审计工作顺利开展，结合现状，临沂市建立了“党委政府加强领导、组织部门大力支持、审计机关主动担当、相关部门协同配合”的村居审计工作机制，这也是村居审计临沂模式的高度概括。从实践效果来看，该机制有力地推动了村居干部经济责任审计工作深入开展。

党委政府加强领导。临沂的村居干部经济责任审计是市委、市政府在开展党的群众路线教育实践活动中作出的一项重要决策，从一开始就摆上了市委、市政府重要议事日程。各县区认真贯彻市委、市政府决策部署，成立由纪检、组织、审计、政法等部门组成的审计工作领导小组，具体负责政策指导、综合协调和督促检查，同时建立联席会议制度，定期调度和通报工作进展情况，及时研究解决工作中遇到的重大问题和审计结果运用等重要事项。在乡镇层面，实行乡镇政府主要负责人直接分管、纪委书记或组织委员协管的经济责任审计工作组织领导模式，为审计工作营造了良好环境。设立独立的审计机构。全市设立乡镇审计机构171个，每个配备人员4至6名，实现“机构、人员、场所”三独立，为村居干部经济责任审计工作提供了组织和人员保障。同时，各县区审计局指定专门机构和人员负责村居审计工作，形成市级督导考核、县级指导考核、乡镇（街道）具体实施的上下联动格局，实现对全市村居干部经济责任审计的全覆盖。加强制度建设。市委组织部、市审计局联合下发《临沂市村居干部经济责任审计实施办法》，对村居干部经济责任审计进行了全面设计和规范；全市各级还以党委、政府、部门（包括部门联合）名义出台工作制度112项，不断规范审计操作，保证审计质量。同时，在做好离任审计和任中审计的基础上，还探索实行经济责任任前告知和经济事项离任交接制度，将经济责任审计贯穿了村居干部履职的全过程。

组织部门大力支持。临沂市始终坚持由市县组织部门牵头推进，把开展村居干部经济责任审计工作与加强农村基层组织建设紧密结合，纳入县乡党委书记抓基层党建述职考核的重要内容，实践效果很好。加强部署督导，村居干部经济责任审计工作开展以来，市委组织部牵头，会同市审计局，多次召开全市村居干部经济责任审计现场会议、调度会议和推进会议，保证审计工作的稳步推进。强化责任考核。市委组织部、市审计局联合制定下发了《临沂市村居干部经济责任审计工作考核方案》，进一步明确了审计工作目标任务、县乡有关部门及人员职责定位和考核方式。

审计机关主动担当。临沂市审计局作为村居干部经济责任审计工作的具体推进者，切实增强使命感，主动担当、积极作为，把好政策关、程序关和质量关。临沂市坚持按照全面覆盖、突出重点、先急后缓、分类推进的原则，合理安排年度计划，科学编制审计项目，建立了以任期经济责任审计为主，离任审计和专项审计相结合的常态化审计工作机制。具体工作中，实行严格统一的计划管理，把信访问题突出村、资金收支量大的村、重点项目建设村作为审计重点，围绕“两到三年对村居干部全部审计一遍”的目标要求，由各乡镇提报审计计划草案，经县区审计部门统一汇总并审核把关，报县区党委政府审定后实施。严把审计质量，各级审计机关把抓业务培训放在基础位置，抽调业务骨干，采取以会代训、以审代训、专题培训等方式，对乡镇审计人员集中开展以农村财务知识、审计法律法规和制度、审计工作规范为主要内容的业务培训。通过上下联动、异地交叉审计等多种形式，有效整合审计资源，提高审计工作质量和效率。同时，采取“乡审计、县审理”模式，由县区审计局对各乡镇实施的审计项目严把程序关、复核关和质量关，确保审计质量。加大考核督查力度。市、县两级审计机关分别制定考核办法，对县区、乡镇审计机关开展村居干部经济责任审计工作进行量化考核。对村居干部经济责任审计中发现的重大问题和违法违纪案件线索，审计机关及时提请和建议召开联席会议进行研究处理，加大案件移交和问责力度，给村居干部套上了“紧箍咒”。着眼于建立健全管理机制，对于发现的各类带有普遍性、倾向性问题，督促各乡镇、村居限期整改，限期销号，及时提交整改报告，同时加强综合分析，为党政领导提供决策依据，充分发挥审计的作用。

相关部门协同配合。村居干部经济责任审计监督涉及面比较广、矛盾比较集中，加强相关部门的密切配合十分重要，各县区、各乡镇普遍建立了由纪检、组织、监察、公安、检察、农业等相关部门组成的联席会议制度，为村居干部经济责任审计工作营造良好的外部环境。加大审计结果运用力度。对审计发现的违纪违规线索，纪检、组织、监察部门及时立案查处，给予有关责任人党纪政纪处分。对涉嫌违法犯罪的，公安、检察部门及时受理查处，依法追究法律责任。对存在上访问题的村居，公安、司法、综治等部门及时介入，配合审计部门查证情况进一步深入调查，做好信访矛盾化解工作，对以各种理由和借口阻碍审计工作的，及时予以制止，确保审计工作顺利进行。对审计反映出村居财务管理中存在的问题，农业部门根据审计意见和建议，督促乡镇农经部门落实整改措施，规范管理行为，提升村居财务管理水平。

“拉网式”审计，凸显五大成效

经过6年多时间，对临沂市财务独立核算村居先后进行了三轮“拉网式”全面审计，取得显著成效。

提升了农村基层干部的管理水平。实行村居干部经济责任审计，将农村干部置于审计监督之下，通过任中审计和离任审计，任前告知和离任交接，以审计促管理，使农村干部在履行经济责任审计过程中明白应该干什么，不应该干什么，应该怎样做，不该肆意妄为，给村居干部套上“紧箍咒”，真正做到了心有所戒、行有所止，有效规范了村居干部的权力运行和村级财务管理。同时，树立问题导向，把握以审促管，强化审计查出问题整改督查，督促各乡镇、村居限期整改、限期销号。扎牢制度笼子，管住“微权力”的运行，消除“微腐败”产生的土壤，用审计监督“治未病”，提高了村居干部队伍的管理治理水平。

加强了农村党风廉政建设。通过开展村居干部经济责任审计，加大了对贪腐“村官”的惩处力度，给农村干部套上 “紧箍咒”，有效解决了群众普遍反映的“‘老虎’太远，‘苍蝇’扑面”问题，纯洁了农村干部队伍。同时，由于审计工作的开展，有力打击了歪风邪气，树立了正气正能量，广大村居干部进一步增强了法纪观念和规矩意识，增强了干事创业和勤政为民的自觉性，干部作风明显好转，推动农村党风廉政建设和基层党建水平都迈上一个新的台阶，进一步巩固了党的群众基础、执政基础。

促进了农村社会和谐稳定。在依法依纪查处违法违纪违规问题、强化问责的同时，坚持客观公正、实事求是，将审计结果予以公开，用审计结果澄清群众的误解和偏见，使有问题干部依法依纪受到惩处，没有问题的干部以清白，给群众以“明白”，给农村社会以“公道”，很好地保护了想干事、会干事、能干事的村居干部，改善了党群干群关系，促进了农村社会的稳定和谐。

实现了审计监督全覆盖。多年来，我市经济责任审计的主要对象是党政机关事业单位负责人和国有企业负责人，审计机关未介入村居负责人经济责任审计。全市自2014年5月开展村居干部经济责任审计以来，至2020年12月底完成三轮审计全覆盖，共对3995个行政村9081个独立设账村居27595个项目27350人（次）村居干部进行经济责任审计。三轮村居审计的全覆盖，强化了村居干部履行经济责任情况的监督，实施了真正意义上的审计监督全覆盖。

推动了审计模式探索创新。各县区审计机关按照临沂市委关于村居审计工作总体思路，着眼于更好地发挥审计工作的作用，积极探索、大胆创新，推动村居审计不断迈上新的台阶，焕发新的生机活力。兰山区积极探索村居审计工作标准化、规范化路子，将整个村居审计工作纳入标准化设计，通过建立标准化程序、标准化审计机构，实施标准化作业，有效提升了审计工作的规范化水平。罗庄区强化与纪检监察、巡视巡察、组织、信访等部门信息共享、协作配合，创新开展了“巡审联动”，深挖村居干部违规违纪问题线索，加大案件移送移交力度，移送移交工作成绩显著。兰陵县开发村居审计管理系统，并在全市推广应用，提升了村居审计系统化管理水平。平邑、沂水等县区采取交叉审计的组织方式，最大程度地排除外界因素干扰，确保审计工作的独立性和客观性，取得了良好成效。

四项打算，全力夯实村审根基

“一枝独秀不是春，百花齐放春满园”，临沂市积极探索村居干部经济责任审计模式，担负着为全省村居干部经济审计工作“探路”任务，临沂市将会进一步做好乡村审计的各项工作，确保取得更显著成效，为在全省、全国的推广提供一些可借鉴、可复制、可推广的经验。

（一）加强规划计划管控，确保任务目标完成。按照突出重点、分类实施、集中推进的要求和“先急后缓、先难后易”的顺序，以县区或镇街为单位合理确定审计对象和批次时间，科学编制《2021-2025年村居干部经济责任审计五年规划》和年度计划，确保2025年前对所有财务独立核算村居轮审一遍。坚持以任中审计为主，重点将第一书记任职村、财务管理混乱村、信访矛盾突出村和城郊拆迁村等列入审计计划，并做好与任前告知、离任交接工作的有机结合。县区组织、审计部门加强指导和审核把关，确保审计计划科学合理，重点突出。

（二）规范审计行为，切实提高审计质量。增强质量意识、品牌意识，以过硬的质量取信于人。严格按照村居干部经济责任审计规范实施审计，对每一个审计项目，从审前调查、方案制定、审计取证、报告撰写到审计处理意见的提出，都要严格遵循程序，着力规范，保证质量。持续推行“乡审计、县审理”模式，由县审计局对各乡镇实施的审计项目严把程序关、复核关和质量关，确保审计结论经的起实践检验和历史考验。要建立健全审计问责制度，对审计应发现未发现、应移送未移送的，进行严肃问责。

（三）强化督查整改，做到以审计促管理。各县区要集中开展审计发现问题整改“回头看”活动，以乡镇党委政府为责任主体，排查全面梳理审计查出的问题，拉出责任清单，限期整改到位、责任追究到位。要着眼于建立健全管理机制，强化审计成果的开发利用，对审计发现的典型违法违纪案件或带有普遍性倾向性问题，要从体制机制制度层面提出解决问题的对策和建议，促进健全制度、堵塞漏洞，从根本上规范村居干部权力运行和村级财务管理。

（四）完善工作机制，加强调度考核督办。各县区要把村居干部经济责任审计作为加强农村基层组织建设的重要举措，强化组织领导，及时研究解决工作中出现的新情况新问题，推动审计工作深入开展。督促各乡镇（街道）党委政府继续按照“机构、人员、场所”三独立的原则，强化组织、人员、经费保障工作，做到审计机构不变、审计力量不减。要逐步扩大审计范围，有针对性的开展村办企业、镇直部门的审计工作，进一步扫除审计监督盲区。要完善落实月调度、半年通报、年度综合考核制度，加强督查考核，强化考核结果使用，确保层层压实责任、传导压力。村居干部经济责任审计工作要继续纳入县乡党委书记抓基层党建述职评议考核和各县区审计工作考核内容，用严格考核压实责任，推动村居干部经济责任审计工作不断迈上新台阶。