加强基础建设促进企业自律——解析国家档案局10号令发布

　　国家档案局近日发布第10号令：《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》（以下简称《规定》），对企业文件材料归档范围和档案保管期限表编制工作做出规定和要求。与以往有关企业档案工作规章相比，《规定》在许多方面具有创新，需要在学习贯彻中加以把握。

　　《规定》制定的意义和原则

　　为了适应我国市场经济体制完善和法规一致的要求，国家档案局基于过去几十年企业档案工作的实践和经验，对市场经济的主体各种所有制企业，在经营管理活动中应归档的文件材料范围和划定档案保管期限做的一次重要梳理，制定了规定。无论是加强对各级档案行政管理机关的监督指导，还是强化企业的各类文件材料收集、建立健全档案工作，《规定》都是重要指南和依据，对提升企业档案管理水平、优化档案资源、促进企业自律具有重要推动作用。

　　《规定》的制定体现以下几个原则：一是法规一致，体现市场经济体制要求，面向各种类型、各种所有制、以及外资等在中国境内经营的所有企业；二是科学发展，全面涵盖各种门类和各种载体文件材料基础上；三是与时俱进，充分考虑我国企业发展现状和企业研发、生产、经营和管理活动的特点，适应社会主义市场经济体制完善和现代企业制度、现代产权制度建立的要求；四是明确责任，对档案行政管理部门和企业在执行《规定》中的职责和义务做出规定性要求。

　　《规定》居于一般的办法、标准、规范之上

　　《规定》以令的形式发布，属***部门规章，是除《档案法》和《档案法实施办法》等法律法规外最具有效力的文件，居于一般的办法、标准、规范之上。其他办法、标准、规范如与本《规定》相冲突的地方，应以《规定》为准。

　　《企业档案工作规范》中也设置了文件材料归档范围和档案保管期限表。但它属于标准规范类文件，在效力层次上低于部门规章。因此《企业档案工作规范》中涉及到有关内容与《规定》相冲突，以《规定》为准，而且《企业档案工作规范》中的《文件材料归档范围和档案保管期限表》是参考性附录，不需强制执行。

　　《规定》的效力也高于《国有企业文件材料归档办法》。这两个文件在总的思想和原则上并不冲突，主要区别在于《国有企业文件材料归档办法》成文较早，许多新产生的文件未体现出来，该文件是条目式的，比较原则，且针对国有企业。两份文件在内容上如有冲突，应以《规定》为准。

　　《规定》是对企业文件材料归档范围和档案保管期限编表制工作进行了原则性的规定，不是企业文件材料和档案保管期限表的集大成。由于企业档案产生专业领域的多样性，每个专业领域产生的文件材料千差万别，要求国家档案局出台一个集大成或是放之四海而皆准的企业文件材料归档范围和档案保管期表是不现实的。

　　正确理解《规范》的范围

　　《规定》对企业文件材料进行了定义。在这个定义中要注意其外延的广泛性。一是企业活动过程外延。即企业文件材料来源于企业的活动过程，它包括企业围绕产品或服务开展的研发、生产、服务、经营和管理等日常活动，也包括设立、分立、合并、解散等企业本身演化过程活动。二是载体外延。即企业文件材料其载体包括所有的形式，不论何种载体，均属文件材料的范畴。三是形式外延，包括文本、数据、音像、图形等各种形式的记录。

　　《规定》内容涵盖企业在其研发、生产、经营管理等活动中形成的所有文件材料，即包括各种门类和载体的记录，这是《规定》编制过程中一以贯之的原则。尽管《规定》中的保管期限表只列出了管理类文件材料，但这并不意味着企业其他各类文件材料和档案不重要。因此，在本次编制文件材料归档范围和档案保管期限表时是指所有类型的，包括科研开发、产品生产、项目建设、设备仪器等，而且科研开发和产品生产两类要与管理类一样是《规定》管理的范围。附表没有具体列出是因为涉及企业产品生产的文件材料千差万别，无法用统一的内容来要求，而科研开发、建设项目、设备仪器、职工、会计等类的文件材料归档范围与保管期限表则有较完善的规章、标准可以借鉴，直接在第十二条中进行了引用。

　　关于《规定》适用的企业范围则包括所有在中华人民共和国境内注册设立的企业，包括不同所有制、不同规模、不同产品的企业，但对非国有企业没有文件材料与保管期限表的报审要求。国内机构在境外经营的企业则由国内机构参照《规定》提出实施要求。由于科技事业单位在活动内容与方式与企业相似，因此也需参照执行。

　　保管期限的设置上主张原则性与灵活性

　　《规定》将企业档案保管期限由永久、长期、短期三分法和标时制混用统一为标时制，是《规定》对企业档案保管期限设置的重大改革，也是为了与8号令统一。标时制在理念上不同于三分法，有利于优化企业档案资源结构，加快剔除无利用价值档案的频率，释放档案库存。《规定》在保管期限设置上既坚持原则性，又体现一定的灵活性。即在保证最低保管期限要求的情况下，企业可自主设置保管期限的年限，而不仅限于30年和10年。如30年的可设置为35年、40年等，10年期的可设置为15年、20年或25年，但不得低于10年。《规定》还要求保管期限划定过程中要统筹考虑纸质文件材料与其他载体文件材料的管理求，如电子档案由于其存储密度大，管理成本较低可适当延长其保管期限。

　　关于对管理类的理解

　　《规定》没有使用文书档案一词，而是用管理类档案囊括企业行政管理、生产管理、经营管理、党群工作四类档案。管理类档案一词最早出现在《企业档案分类与组卷实务》一书（海洋出版社，1992年1月第一版），在该书有规模较小企业可将行政管理、生产管理、经营管理、党群工作部分档案合并成一类，为管理类。2004年由国家档案局、***国有资产监督管理委员会联合发布施行的《国有企业文件材料归档办法》也将文件材料定义为管理性文件，此处的文件材料即为文书类文件材料。由于企业档案与机关档案分类方法不同，根据文书档案的定义，机关的文书档案范围无法包括企业文书档案的范围，因此，《规定》用管理性档案来代替文书档案。

　　设置业务指导与审查机制

　　《规定》对企业文件材料归档范围和档案保管期限表设置了业务指导和审查机制，要求档案行政管理部门、有下属单位的企业在文件材料归档范围和档案保管期限表制定过程中的业务指导与审查职责。具体方式及要求是：国家档案局负责中央企业、中央金融企业总部文件材料归档范围和档案保管期限表的审查和业务指导，省级以下档案行政管理部门负责辖区内地方国有企业文件材料归档范围和档案保管期限表的审查与业务指导，中央企业、中央金融企业所属企业，不论其在哪一行政区域，由其上级企业负责业务指导与审查。对非国有企业，各级档案行政管理部门主要是加强对其文件材料归档与确定档案保管期限的指导，无报审要求。

　　《管理类档案保管期限表》创新之处

　　《规定》的***《企业管理类档案保管期限表》，是参照从事具体有形产品和无形服务生产经营企业归档范围保管期限表编制而成的，遵循现代企业制度，依据《公司法》，进一步细化并突出股东大会、董事、监事会等企业治理过程形成文件的管理。

　　《企业管理类档案保管期限表》对资本经营业务文件处理重新做了分类，其条目设置按照资本经营工作的内容进行。突出了合同、协议等契约文件材料的管理。考虑到当前中国企业的发展特点，突出了审计、风险控制、社会责任等职能工作形成文件的管理。将产品销售改为市场营销。增加了企业管理、项目管理文件,将能力建设、项目建设、条件保障建设等的管理文件统一命名为建设项目工作文件材料纳入经营管理中。对信息化工作进行单列条目。将职工培训文件纳入人力资源管理文件。突出了外事工作方面的文件材料的管理。在党务工作中增加了三重一大文件归档的内容。对无批复的请示分为两种保管期限，一是重要的无批复的请示为30年，一般的无批复的请示为10年。

　　须结合特点编制本企业规章制度

　　作为部门规章，《规定》许多方面还仅是原则性和指导性的，有关的企业还必须根据本企业产品和专业的特点，制定针对本企业的文件材料归档范围和保管期限表。

　　企业在编制本企业文件材料归档范围和档案保管期限表的过程中还要充分结合本企业生产组织方式、产品和服务特点，既不要照搬照抄原有的文件，更不应照搬照抄其他企业的文件或培训中提供的范本。企业要抓住《规定》贯彻的契机，对本企业的各类文件材料归档范围和保管期限表进行一次清理，不仅重新编制经营管理、行政管理、生产管理、党群工作等管理类文件材料归档范围和档案保管期限表，同时也要对科研、产品与业务、人事、会计、基本建设、设备仪器等的其他各类文件材料归档范围和档案保管期限表进行梳理。在此过程中要坚持以人为本、与时俱进、科学发展的原则，将与人有关的档案的保管期限适当延长。要全面掌握各业务环节中产生的所有文件材料的内容与成份，特别注意因业务创新和新业务出现而产生的文件材料纳入归档范围。提高文件材料归档范围和档案保管期表的可实施性，尽可能对归档范围进行细化，有的可细化到文件，尽量少用文件材料统称和重要的、一般的等。

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