深化投融资体制改革加快转变政府职能——我市推广政府与社会资本合作（PPP）模式实施意见（试行）解读

　　为进一步深化投融资体制改革，加快转变政府职能，拓宽城镇化建设融资渠道，鼓励和引导社会资本对我市基础设施和公共服务的投入，规范政府和社会资本合作（PPP）模式，根据《***转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》、《河北省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见》等文件精神，结合我市实际，就推广运用政府和社会资本合作（PublicPrivate Partnership，简称PPP）模式，提出试行实施意见。 

　　推广运用PPP模式的重要意义 

　　PPP模式是政府与社会资本在基础设施和公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。推广运用PPP模式，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级；有利于将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务质量与效率；有利于确定政府与市场的边界，促进简政放权，更好地实现政府转变职能。特别是在当前京津冀协同发展的大背景下，推广运用PPP模式对于拉大保定城市框架，承接非首都功能疏解和京津产业转移，促进我市基础设施和公共服务领域快速发展，具有十分重要的现实意义。 

　　推广运用PPP模式的基本原则

　　改革创新、试点先行。根据市场化改革方向，选择盈利预期较强、前期工作比较成熟的PPP项目先行先试、循序渐进，激活社会投资活力；积极探索“项目+物业”，非经营性项目、准经营性项目和经营性项目打包合作等综合开发模式。 

　　风险分担、互利共赢。建立健全激励与约束相结合的风险分担和利益补偿机制，加强项目成本监测，动态调整收费定价和政府补贴，确保社会资本回报合理、项目可持续经营；合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担，自然灾害等不可抗力风险按合同约定由双方共同承担。 

　　诚信合作、公开透明。树立符合市场经济要求的契约精神，在项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面完善制度设计，严格执行项目合同，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确。 

　　积极稳妥、有序推进。探索运用规范的PPP模式，不断完善制度体系，规范项目操作流程，制定可行措施，有序推进政府和社会资本合作。 

　　PPP模式运用范围

　　全市范围内交通、能源、市政、环境污染治理与运营、水利、信息、环保、旅游、保障性安居工程、文化体育设施、医疗和养老服务等基础设施和公共服务、资源环境、生态建设领域以及新型城镇化试点等新建项目，须进行PPP模式适宜性的评估论证，条件满足的优先选择PPP模式运作。 

　　已建成项目，也可植入PPP模式的，应积极引入社会资本，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作运营，盘活存量资产、提升经营管理水平、改善公共服务质量。 

　　地方政府存量债务中适宜以PPP模式运营的融资平台公司存量项目，鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，减轻政府公共财政举债压力，腾出更多资金用于重点民生项目建设。 

　　PPP模式运用选择

　　经营性项目。对具有明确收费基础，且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。 

　　准经营性项目。对经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。 

　　非经营性项目。对缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务、采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。 

　　PPP项目的实施流程

　　PPP项目实施机构原则上由各相关主管部门实施，也可由其下属事业单位或国有公司组织实施。 

　　项目征集遴选。政府和社会资本合作项目由政府或由社会资本发起，以政府发起为主。政府发起的PPP项目由行业主管部门从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目，以初步实施方案的方式申报。社会资本应以项目建议书的方式推荐潜在政府和社会资本合作项目。项目发起人提交可行性研究报告、项目产出说明、存量公共资产的历史资料和初步实施方案等相关资料，明确PPP项目的实施机构、合作模式设计、回报方案设计与合作周期设计，同时向发改部门申请立项。财政部门牵头对征集的PPP项目进行必要性、合规性、可行性审核，并根据审核结果建立PPP项目储备库。 

　　项目评估论证。财政部门对入库项目的实施方案进行物有所值和财政承受能力评价和论证。要按照物有所值评价方法，确保在增加供给、优化风险分配、提高服务质量和运营效率、降低项目成本、促进创新和竞争等方面比传统政府采购模式更具优势。对政府付费或提供补贴的PPP项目，应根据项目全生命周期内的财政支出，从本级财力状况、收支结构、债务水平等方面进行财政承受能力论证。 

　　通过物有所值和财政承受能力验证的，由项目实施机构报同级政府审核;未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用PPP模式。 

　　合作伙伴选择。项目实施机构按照《中华人民共和国政府采购法》、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》等要求，综合评估合作伙伴专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴。采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判和竞争性磋商等多种方式，公开、公平、规范地采购PPP项目，不得以行政手段或非公开方式确定合作伙伴。 

　　合作合同制定。项目实施机构与PPP项目其他参与方在平等协商、依法依规的基础上，根据实施方案要求签订合作合同，确定各方权利和义务，合理分配项目风险。合同内容应包括项目功能、合作模式、绩效要求、风险分担、评价机制、监督机制、付款方式、收益调整、退出机制、争议解决方式、违约责任以及各方约定的其他事项。涉及的合同范本由专业机构出具意见后，各级财政及相关职能部门、项目实施机构要对合同范本进一步协商、修改完善，确保合同内容全面、规范、有效。 

　　项目组织实施。项目实施机构和财政部门应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司，确保完成项目融资并履行建造、运营、维护和移交等合同义务；依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务，定期对设施进行检修和保养，保证设施正常运行；依约向项目公司支付费用，执行相关奖励条款或惩处措施。对设置超额收益分享机制的，项目公司应向政府支付超额收益；对需要进行合同调整的，应根据项目运营情况、公众满意度等，适时调整价格、收费标准、财政补贴、租金等，确保回报合理、项目可持续运营。 

　　合作绩效评价。财政部门会同相关职能部门建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价，并将绩效评价结果依法公开，接受社会监督。对绩效评价优于约定标准的项目，项目实施机构应执行合同约定的奖励条款；对绩效评价未达到约定标准的项目，项目实施机构应执行合同约定的惩处条款或救济措施。定期对合作项目实行中期评估，推行政府部门和社会资本之外的第三方评审机制，重点评估项目运行风险及合同的合规性、适应性和合理性，制定和实施应对措施。 

　　合作项目移交。项目合作期满后，由项目实施机构或政府指定的其他机构组建项目移交工作组，依据合同约定进行项目移交，做好移交资产评估、性能测试及资金补偿，办理法律过户和管理权移交手续。 

　　PPP项目回报机制

　　PPP模式下，社会资本通过“使用者付费”和必要的政府补贴获得合理投资回报。社会资本的合理净收益率原则上以银行贷款基准利率作为基数并参考项目建设运营周期适当上浮，项目合作周期原则上为10-30年。政府设立PPP项目专项资金，用于PPP项目前期开发费用补助、合同约定的政府付费或补贴、项目注资参股等。财政部门将政府财政补贴PPP项目支出纳入本级政府财政预算，并在中长期财政规划中统筹考虑。 

　　合理定价。按照“补偿成本、合理收益、节约资源、社会可承受”原则，加强投资与服务成本时效性监测，建立定期审价制度，健全公共产品或服务收费的动态调整机制和科学的价格形成机制，防止项目法人随意提价损害公共利益。 

　　损益分担。对通过价格调整收入能覆盖成本和合理收益的项目，超出社会资本合理收益的部分，政府与社会资本应合理分享；对亏损部分，由政府和社会资本按照事先的协议合理分摊。 

　　动态补贴。对收益不能覆盖成本，但社会效益较好的项目，政府应给予适当财政补贴。财政部门要根据项目运营绩效评价结果，提出补贴意见，与提供的产品和服务质量进行对价，建立动态补贴机制。 

　　批准退出。当发生合同一方严重违约、合同约定中止或因不可抗力因素等导致合同无法履行时，项目可以提前终止退出，违约方须承担违约责任。项目主管部门、项目实施机构要制定退出方案，经财政部门审核后，报政府批准。项目主管部门要做好临时接管工作，保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。

　　PPP模式的保障机制

　　加强组织领导。参照省政府做法，成立保定市推广政府与社会资本合作（PPP）模式工作领导小组。

　　各县（市、区）政府、开发区管委会建立相应组织，立足实际，制定完善推广PPP模式的政策措施和实施办法。 

　　健全工作机制。各县（市、区）政府、开发区管委会对本级推广工作负总责，拟定推广范围，制定推广计划，组织社会资本积极参与，指导监督推广工作。

　　强化政策支持。积极支持符合条件的PPP项目申报国家或省级示范项目，争取中央转移支付资金、政府和社会资本合作融资支持基金的扶持。鼓励银行、证券、保险等金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务，支持金融机构及早介入项目前期准备工作，参与项目的策划、融资、建设和运营。 

　　加强项目监管。对PPP项目合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效进行全过程管理，建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构，优先保障公共安全和公共利益。在明确社会资本方的绩效目标实现程度和质量控制等义务的基础上，充分保证政府方合理的监督权和介入权，加强对社会资本的履约管理。

　　做好宣传引导。加强舆论宣传引导，增强政府、社会和市场主体共识，营造推广PPP模式的良好氛围；健全信息公开制度，及时发布项目规划、采购需求以及行业政策、市场需求等信息，增强政策透明度；积极组织PPP业务培训指导和政策解读，提升公众参与度，畅通公众获取和反馈有关信息的渠道，保障公众的知情权、建议权和监督权。 

　　本实施意见有效期2年。

　　政宣