坚定中国特色审计体制的制度自信

　　摘要：本文从我国初级阶段的国情出发，对现行行政型审计体制的合理性进行了深入分析，认为要坚定中国特色审计体制的制度自信，并对完善现行审计体制运行提出了针对性的建议。

　　关键词：审计体制合理建议

　　我国审计机关恢复成立30年来，一直实行行政型审计体制。站在即将全面建成小康社会新的历史起点上，继续实行这种体制，是否科学合理，不少专家学者认为需要改革。但笔者从地方审计机关工作的实际出发，分析认为，根据我国初级阶段的国情，仍然坚持现行的审计体制为好。只有坚定有中国特色审计体制的道路自信、理论自信、制度自信，才能实现推进审计事业发展的高度自觉。

　　一、我国现行审计体制的合理性

　　世界上，实行行政型审计体制的国家只有少数几个。根据我国《宪法》和《审计法》的规定，中国国家审计机关设在政府，是国家行政机构的组成部分。审计署是国家最高审计机关，同时也是***的组成部门。审计署在******的领导下，主管全国的审计工作，对***负责并报告工作。地方各级审计机关实行双重领导体制，在本级行政首长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作，对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。我国实行的这种行政型审计体制，是由我国的国情决定的。

　　首先，它是历史的既定选择。1981年，财政部提出了建立审计机关的三种方案（在全国人大常委会领导下设立国家审计部或审计委员会，在***领导下设立国家审计总局，在财政部领导下设立审计总局），行政型审计模式被采纳，并得到1982年颁布的宪法确认。1994年颁布的《审计法》，对我国的审计体制加以具体规定。2006年《审计法》修正，并未触动审计体制。这说明，现在这种体制充分考虑了我国的国情和需要，是反复比较选择的结果。这种结果体现了一种历史必然性。30年来，我国审计事业发展的成就得到举世公认，实践也证明，这种选择是正确的。

　　第二，它符合初级阶段经济社会发展的客观要求。******在十八届中央政治局学习贯彻十八大精神讲话中指出，社会主义初级阶段是当代中国最大国情、最大实际。我们在任何情况下都要牢牢把握这个最大国情，推进任何方面的改革发展都要牢牢立足这个最大实际。虽然30年来，我国的经济总量（GDP）已跃居世界第二位，但人均水平仍然很低，发展不够、发展不平衡仍然是当代中国最大国情、最大实际。发达地区、欠发达地区和不发达地区对审计促进经济社会发展的需求不一样。同样的问题，同样的表现，在不一样的地方，处理结果必然有所不同。比如，建设项目资金配套的要求，发达地区可能没有问题，而不发达地区问题普遍存在。又比如，同样是资金挤占挪用的问题，不发达地区因为财力不足，客观原因可能更多一些。还比如，资金使用的绩效评价问题，等等，如果只有中央审计，全国审计一把尺子来处理，就会显失公平，一些问题难以在全国做到平衡处理。而依照现行审计体制交给地方审计，由地方审计机关坚持依法审计与客观公正、实事求是的统一，处理就比较稳妥。

　　第三、它有利于党对审计工作的领导。***作为执政党，是中国特色社会主义事业的坚强领导核心。推进审计事业发展，必须自觉接受和依靠党的领导。党和国家领导制度的客观现实（或者常态机制）是，党委管人才，政府管资产，党委决策，政府执行，党委书记是一把手，行政首长（副书记）是二把手。按照党管干部原则，党委直接决定各级审计机关负责人的任免。按照中央规定，党委直接领导经济责任审计工作。按照党章规定，各级审计机关党组要保证党的路线、方针、政策的贯彻落实。现行审计体制较好地适应了党的领导的要求。党委总揽全局，协调各方，审计置于党委政府的坚强领导下，也容易得到社会各方面的支持和理解。

　　第四、它有利于审计成果的高效转化和利用。审计作为政府组成部门，在政府行政首长的直接领导下，审计指令下达简要明快，审计报告直达领导中枢，审计问题整改落实迅速，审计决定执行有力。重要情况还可以通过领导批示，以行政命令直接下达，督办执行。从而，充分发挥绩效审计的作用。同时，审计作为政府部门，也能充分体现参谋服务的职能，对上服务领导决策，促进完善国家治理，对下服务被审计单位管理，发挥免疫功能作用。

　　第五，它有利于审计权力的监督和约束。任何权力都要受监督，不受监督的权力必然导致滥用和腐败。审计是国家治理的一个子系统，履行综合经济监督职责，承担维护国家经济安全的重任。《宪法》和《审计法》对审计权力做了明确的规定。审计权力之剑，利在审计发现，报告问题，处理问题，公告结果。一方面，审计依法开展，具有主动性（项目自主安排）、机动性（全面审计，突出重点）、开放性（审计公告）和链接性（系统整合和联系部门配合）的特点。另一方面，财政资金运行到哪里，审计就要***到哪里，审计监督具有宽领域（涉及经济社会发展各方面）、广覆盖（所有管理使用国有资产的单位和个人）、全天候（全过程时间追溯和***）、深层次（各级政府和各级领导干部）的特点。审计权力神圣而重大。用好审计权力，必须把审计的权力关进制度的笼子里。《审计法》规定，审计机关在行政首长的领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。既保障了审计权力的有效行使，又限制了审计的独立空间，加强了对审计的管理和监督。

　　二、有关现行审计体制的几个主要问题释疑

　　疑点一，这种体制是计划经济条件下的选择。笔者认为，经济基础决定上层建筑，审计体制作为上层建筑，从根本上说，由经济基础决定，与计划经济体制或市场经济体制没有多大关系。虽然我国现在是社会主义市场经济体制，但是我国的政治、经济和社会发展仍将长期处于社会主义初级阶段。

　　疑点二，这种体制因为地方或个人利益的关系，容易形成领导干预，影响审计的独立性。诚然，审计独立性不强的问题客观存在，需要从机制和制度上加以改进和完善。但产生这个问题的根本原因，在于我国是一党执政（准确地说是共产党领导的多党合作制度），党的部分领导干部没有完全做到依法执政。同时，也必须看到，任何独立，包括司法在内，只有相对，没有绝对，尤其是在我国一党执政的条件下。我们有理由相信，各级党委政府坚持依法执政，党的一切活动都将在宪法和法律范围内，党内不会容忍与法治精神相违背的人和事。我们还要理性对待，任何行政或司法行为都不能离开党的领导，都不能不受领导言行的影响。党的宗旨是全心全意为人民服务，党的利益和人民的利益从根本上是一致的。一个地方有一个地方的客观情况，地方领导干部尤其是主要领导干部的合理诉求和意见，审计执法在自由裁量时也应当予以参考。

　　疑点三，政府审计，审计政府，担心审计不力、报告不全、问题难以整改，导致问题屡审屡犯。其实，从审计实践上看，政府审计，报告肯定要对政府负责，只要审计干部不违法滥纪，就不存在对政府敷衍和隐瞒的问题。对人大的报告存在问题吗？我看，担心也是多余，一方面，《审计法》对财政预算执行审计（同级审）作了专门规定，每年财政预决算都是人大讨论通过的，人大对财政情况应当是清楚的，同级审的目标主要在于部门预算的执行和资金管理使用的安全和绩效，审计的结果向人大报告，如有审计不力、报告不全的问题，人大完全可以通过审议，作出决议，要求政府和审计部门整改。同时，日常审计项目审计结果报告都抄送了人大常委会机关。另一方面，从审计的机制上看，即使有同级审审计不力的问题，还有上级审计机关上审下（财政决算或财政管理审计等）以及地方党政主要领导干部任期经济责任审计予以弥补和纠正。至于屡审屡犯，不能从审计身上找原因。凡是屡审屡犯的问题，背后都有我国改革发展过程中体制机制制度不科学、不完善造成的原因，问题的根本解决需要一个过程。指望被审计单位通过一次审计，就整改到位，只能是头痛医头脚痛医脚，治标不治本。所以说，审计的根本目的在于服务国家治理，有屡审屡犯，就有屡犯屡审，目的就是从体制和机制上解决问题。

　　疑点四，改革现行审计体制，其不同观点，主要有立法论、垂直论、升格论、一府三院、监审合一和双轨制等等。核心的观点，一是审计机关隶属于人大或对人大负责，二是实行全国或省以下垂直管理，三是机关级别升格。审计机关隶属于人大显然不现实，因为在初级阶段，我国民主法治基础还比较薄弱，人大还不能发挥像理论上制度设计那样的作用，同时，通过全国人民代表大会修改《宪法》有关内容也不容易。地方审计机关依法成立，垂直管理与《审计法》相悖，涉及中央和地方权力关系调整，从一些部门垂直管理的实践上看，垂直不受地方欢迎，运行也不会顺畅。机关或者领导级别升格，显然是权宜之计，体现的是人治，而不是法治，也不利于对审计权力的监督和审计人文环境的改善。监审合一，笔者理解，是对审计和监察职能的合并，是对审计工作的加强，不改变现行审计体制的实质。综合考察，在初级阶段，还是坚持现行审计体制较好。

　　三、改进和完善现行审计体制运行的几点建议

　　现行审计体制条件下，改进和完善现行审计体制运行，主要困难在基层审计机关，主要问题集中在基层审计机关。基层审计机关审计质量能否保证、审计经费保障能否落实、审计能力能否提高、审计结果能否公开等，是上层审计机关和社会各方面关注的焦点。要形成全国审计一盘棋，必须切实依法加强和改进对审计工作业务的领导。笔者建议，建立健全四项工作制度。

　　一是建立健全审计质量责任追究制度。上级审计机关加强对下级审计机关审计质量的检查和考核，对优秀项目进行表彰奖励，对未能坚持依法审计、背离客观公正、实事求是原则，而有失职渎职行为和造成质量过错的，实行严格的责任追究。

　　二是建立健全审计经费全额预算和年度审计制度。对地方审计机关经费保障问题，中央和省应有明确的政策和标准。每年由审计机关根据工作需要向财政部门申请部门预算，财政部门据实审核编制，报政府和人大讨论通过，其执行情况第二年上半年由财政部门进行审计，审计结果与当年决算挂钩。同时上级审计机关定期组织对下级审计机关经费保障情况审计，发现问题责令当地政府整改到位。

　　三是建立健全审计职业资格准入制度和职业教育培训制度。每个审计机关都要编制明确具体的岗位说明书。审计机关因岗进人，必须具有一定的资格条件。对现有从业人员，设置一定的过渡期，没有在规定的过渡期内，达到职位要求的，通过人力资源和社会保障部门调出审计机关。加大审计培训力度，组织全员培训，和全方位审计业务培训，不断提高审计能力和水平。加强审计职业道德教育，弘扬责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献核心价值观，严格审计纪律，增强审计人员拒腐防变能力。

　　四是建立健全审计公告和审计结果公开制度。审计公告成为制度，公告范围、内容、方式应进一步规范，以有利于扩大审计的相关知晓面，畅通审计的信访举报渠道，防范和化解审计风险，加强对审计的社会监督，提高审计的公信力。审计结果能不能公开，敢不敢公开是检验审计质量的试金石。凡是计划内项目，要做到以公开为原则，以不公开为例外，不论是上级审计机关统一安排的项目，还是地方自定项目制定的审计方案应有公告的具体要求。公告的效果还要有评价和说明，作为项目质量评审的参考依据之一。（杨定荣）

　　参考文献：

　　韩明德. 2007.关于我国审计体制的思考.改革与战略(3)

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