中华人民共和国水污染防治法释义

中华人民共和国水污染防治法释义

（1984年5月11日第六届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过根据1996年5月15日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议《关于修改〈中华人民共和国水污染防治法〉的决定》修正2008年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议修订）

第一章 总则

　　第一条 为了防治水污染。保护和改善环境，保障饮用水安全。促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法。
　　

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本条是关于水污染防治法立法目的的规定。
　　水是生命之源，是人类和其他一切生物生存和发展不可缺少、不可替代的环境要素。水污染是由于人为活动，使某些物质进入水体，达到一定浓度，从而导致其化学、物理、生物等方面的特性改变，产生危害人体健康、破坏生态环境等后果的环境质量恶化现象。水污染已成为危害人们身体健康、生产生活，破坏生态环境，制约经济社会发展的重要因素。防治水污染就是要采取相应的措施，预防水污染的发生，并对已经产生的水污染进行治理。对水污染防治进行立法，将水污染防治活动纳入法制的轨道，就是为了规范上述预防和治理水污染的行为，使水污染防治活动有法可依。水污染防治是我国环境保护领域较早进行立法的领域。我国第一部水污染防治法是1984年5月11日由第六届全国人大常委会第五次会议通过，自1984年11月1日起施行的。1996年5月15日，第八届全国人大常委会第十九次会议通过《关于修改〈中华人民共和国水污染防治法〉的决定》，对水污染防治法做了修正。实践证明，水污染防治法实施二十多年以来，其确立的水污染防治规划、环境影响评价、排污收费、重点水污染物排放总量控制、饮用水地表水源保护、限期治理等基本制度是正确的，有关规定是切实可行的，对防治水污染发挥了重要的作用。但是，随着我国经济的持续快速增长和经济规模的不断扩大，水污染防治形势十分严峻，主要表现在以下几方面：
　　1．水污染物排放总量居高不下，水体污染相当严重。据原国家环保总局监测，2005年，全国七大水系的411个地表水监测断面中有27%的断面为劣V类水质，基本丧失使用功能，全国约1／2的城市地下水污染严重，流经城市的河段普遍受到污染，一些地区甚至出现了“有河皆干、有水皆污”的情况。
　　2．部分流域水资源的开发利用程度过高，加剧了水污染的恶化趋势。据最新《水资源调查评估结果》的数据，淮河开发利用率为53%，辽河开发利用率为66%，海河开发利用率为100%，这些河流枯水期基本没有生态流量，大大降低了流域水体的自净能力，加剧了水污染的恶化趋势。
　　3．城乡居民饮用水安全存在隐患。据国家环保总局最新调查数据，全国113个重点环保城市的222个饮用水地表水水源的平均水质达标率仅为72%，不少地区的水源地呈缩减趋势，有的城市没有备用水源，有3亿多农村人口的饮用水存在安全问题。
　　4．水污染事故频繁发生。我国不少化工、石化等重污染行业布局不合理，很多企业建厂早、设备陈旧、管理落后、治污设施不健全，极易造成水污染事故。据原国家环保总局统计，2005年全国共发生环境污染事故1406起，其中水污染事故693起，占全部环境污染事故总量的49．2%。
　　5．原水污染防治法对违法行为的处罚力度不够，需要进一步完善有关法律责任的规定。
　　针对上述新情况、新问题，需要对水污染防治法作出进一步的修改、补充和完善。
　　制定水污染防治法的目的是：
　　1．防治水污染。为了更好地使水污染的预防和治理有序、规范地进行，就必须将水污染防治纳入法制的轨道。水污染防治立法的直接目的，就是建立符合国情的有针对性的防治水污染的法律制度，依法防治水污染。
　　2．保护和改善环境。生活环境，是指与人类社会生活密切相关的各种自然条件和社会条件的总和。生态环境，是指生物有机体周围的生存空间的生态条件的总和。生活环境和生态环境共同构成了我们生存的环境。保护环境，就是保护人类自身赖以生存的条件。保护和改善环境是我国的基本国策。水是环境的基本构成要素，水环境是环境的重要组成部分。通过制定水污染防治法，加强水污染防治，其根本目的也是保护和改善环境。
　　3．保障饮用水安全。饮用水对人类的生存具有至关重要的作用。全世界的饮用水现状都不容乐观，有超过12亿人缺乏安全饮用水，2025年前缺水人口将达到27亿。我国总体上属于水资源贫乏的国家，人均占有的水资源量只有世界人均占有量的1／4。目前，全国600多座城市中有400多座缺水，年缺水量达60多亿立方米。据对我国118座城市的饮用水调查显示，***%的地下水受到严重污染；33%的城市地下水受到轻度污染。饮用水水源因被污染而引起的水质性缺水，是当今饮用水缺乏的一个重要原因。由此带来的饮用水缺乏和饮用水安全问题也日益突出。饮用水的安全与否直接关系到广大人民群众的生存和身体健康。本次修订水污染法，明确将“保障饮用水安全”规定为立法目的，更充分地体现了以人为本的要求。
　　4．促进经济社会全面协调可持续发展。“可持续发展”，是指既满足当代人需求又不危及后代人生存发展的发展。“全面协调”发展，强调的是环境与经济社会都得到均衡发展，追求的是人与自然的和谐。实施可持续发展战略，是关系中华民族生存和发展的长远大计，已成为国民经济和社会发展的基本指导方针。制定水污染防治法，保护和改善水环境，其最终目的也是保障和促进经济社会全面协调可持续发展。

　　第二条 本法适用于中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治。
　　海洋污染防治适用《中华人民共和国海洋环境保护法》。
　　

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本条是关于水污染防治法适用范围的规定。
　　本条第一款对水污染防治法的地域效力作了规定。按照这一规定，水污染防治法适用于中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治。只要是我国领域内的地表水体以及地下水体的污染防治活动，都应当遵守本法的规定。
　　一般来讲，法律的地域效力范围的普遍原则，适用于制定它的机关所管辖的全部领域。水污染防治法作为全国人大常委会制定的法律，其效力自然及于我国全部领域。但本法的适用有两个例外：
　　1．依照本条第二款的规定，海洋污染防治不适用本法，适用《中华人民共和国海洋环境保护法》。海洋环境保护法规定的适用范围包括我国的内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及我国管辖的其他海域，其中的“内水”是指我国领海基线向内陆一侧的所有海域。因此，本法只适用于上述范围以外的水域。
　　2．根据香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法的规定，只有列入这两个基本法***三的全国性法律，才能在这两个特别行政区适用。水污染防治法没有被列入这两个基本法的***三之中，因此，水污染防治法不适用我国香港和澳门两个特别行政区。

　　第三条 水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则，优先保护饮用水水源，严格控制工业污染、城镇生活污染，防治农业面源污染，积极推进生态治理工程建设。预防、控制和减少水环境污染和生态破坏。
　　

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本条是关于水污染防治原则的规定。
　　（一）按照本条的规定，水污染防治首先应当遵循预防为主、防治结合、综合治理的原则
　　1．预防为主的原则，就是将预防放在防治水污染的主要和优先位置，采取各种预防措施，防止水污染的发生。预防为主的原则是环境保护和污染防治的基本原则。水污染防治采取预防为主的原则，是由环境污染的一系列特点决定的。水污染影响范围大、影响时间长、影响程度强、致病危害大、污染容易治理难、治理成本高代价大，必须对水污染采取预防为主的原则，才能将污染和损害减至最低的程度。
　　2．防治结合的原则，是指预防与治理相结合，既要对污染采取事先预防措施，也要对产生的污染积极予以治理。本法既规定了环境影响评价、建设项目“三同时”、排污申报、重点水污染物排放总量控制和排污许可等预防性法律制度，也针对饮用水水源保护以及对工业、城镇、农业和农村的水污染，船舶水污染等，分别规定了具体的防治措施。对水污染只有按照预防与治理相结合的原则，预防手段和治理措施双管齐下，才能从根本上防治水污染，保护和改善环境。
　　3．水污染防治是一项综合性很强的工作，必须进行综合治理，包括综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段，从源头上预防和治理水污染。
　　4．为了使“预防为主，防治结合，综合治理”的原则落到实处，本法总结实践经验，从我国国情出发，建立了严格的水污染防治法律制度。其中，水污染防治规划制度、建设项目环境影响评价和“三同时”制度、重点水污染物排放总量控制制度和水污染物排污许可制度、水污染物排放申报制度、水环境质量和水污染物排放监测制度、城镇污水集中处理以及饮用水水源保护等法律制度都是上述原则的具体体现。
　　（二）水污染防治还应当遵循优先保护饮用水水源，严格控制工业污染、城镇生活污染，防治农业面源污染，积极推进生态治理工程建设的原则
　　1．优先保护饮用水水源。明确对饮用水水源予以特别保护，是在1996年第一次修改水污染防治法时提出的。当时的情况是，水污染物排放量的迅速增加和水污染由城市向乡村广大区域的蔓延，对生活饮用水水源构成越来越严重的威胁。强化对生活饮用水水源地的保护，已成为事关公众健康和工农业生产的突出问题，有必要在法律上作出特别规定。1996年修改水污染防治法时，确立了对生活饮用水水源予以特殊保护的制度。2002年修改水法时，对这一制度再次在法律中予以肯定并加以完善。水法中明确规定，“国家建立饮用水水源保护区制度”，“禁止在饮用水水源保护区内设置排污口”。这次修订水污染防治法，进一步明确了优先保护饮用水水源的原则，并专门设立了“饮用水水源和其他特殊水体保护”一章（第五章），对饮用水水源保护制度作了充实和完善，进一步加强了对饮用水水源的保护，确保人民群众的饮水用水安全。
　　2．严格控制工业污染、城镇生活污染。20世纪60年代以前，工业“三废”是造成各国环境污染，包括水污染的最主要的污染源。因此，工业污染一直都是水污染防治的重中之重。这次修订，仍将“严格控制工业污染”作为水污染防治的一个重要原则。同时，随着经济社会的发展，城镇生活污水已经逐渐成为水污染的另一重要来源。在有的城市，城镇生活污水的排放量已经超过了工业污水，成为排放量最大的污染源，必须加强对城镇生活污水的防治。因此，本法将“严格控制城镇生活污染”作为水污染防治的一个重要原则。根据严格控制工业污染、城镇生活污染的原则，在本法第四章“水污染防治措施”中，分别以专节对工业水污染防治和城镇水污染防治作了具体规定。
　　3．防治农业面源污染。随着我国经济的发展和人民生活水平的提高，农业生产方式的转变，乡镇企业的迅速发展，农业和农村的环境污染问题也日益突出，特别是农业面源造成的水污染问题受到社会的普遍关注。根据各方面的意见和建议，这次修订水污染防治法，在水污染防治原则中增加了“防治农业面源污染”的原则，并在第四章“水污染防治措施”中，以专节对农业和农村水污染防治作了具体规定。
　　4．积极推进生态治理工程建设。生态治理工程建设是预防、控制和减少水环境污染和生态破坏的重要措施。本法的有关规定具体体现了这一原则。

　　第四条 县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。
　　县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。
　　

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本条是关于政府有关水污染防治责任的规定。
　　县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。国民经济和社会发展规划是指导国民经济和社会发展的纲领性文件。制定国民经济和社会发展规划，是各级人民政府的重要职责之一。国民经济和社会发展规划决定了一个行政区域范围内的政治、经济、文化、科技等各方面的发展方向和目标，决定了一个区域内的工作重心和工作安排的轻重缓急，关系到各项生产计划和安排，也关系到人民群众的生活和利益。纳入国民经济和社会发展规划的工作，可以在人力、物力、财力上得到保证。把水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，是加强水环境保护工作的重要措施之一。2006年3月十届全国人大四次会议批准的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，对“十一五”期间的水污染防治工作提出了如下要求：加大“三河三湖”等重点流域和区域水污染防治力度，科学划定饮用水源保护区，强化对主要河流和湖泊排污的管制，坚决取缔饮用水源地的直接排污口，严禁向江河湖海排放超标污水。加强城市污水处理设施建设，全面开征污水处理费，到2010年城市污水处理率不低于70%。县级以上人民政府应当按照本条第一款的规定，将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，给予人力、物力和财力的保证，使水环境保护的各项工作能够得以顺利落实。
　　县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。水环境质量的优劣，直接影响到广大人民群众的生存和健康、工农业生产和生态平衡，同时也是一个国家文明程度的重要标志。我国环境保护法规定，地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。这里的环境质量包括水环境质量。
　　为了切实担负起对本辖区水环境质量负责的责任，县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，完成本行政区域重点水污染物排放总量削减指标。根据本法有关规定，县级以上地方人民政府应当采取的防治水污染的主要对策和措施有：一是根据依法批准的江河、湖泊流域水污染防治规划，组织制定本行政区域的水污染防治规划；二是开发、利用和调节、调度水资源时，应当统筹兼顾，维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水体的合理水位，维护水体的生态功能；三是按照本行政区域重点水污染物排放总量控制指标的要求，将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到下级人民政府直至排污单位；四是合理规划工业布局，对造成水污染的企业进行技术改造，采取综合防治措施，提高水的重复利用率，减少废水和污染物排放量；五是通过财政预算和其他渠道筹集资金，统筹安排建设城镇污水集中处理设施及配套管网，提高本行政区域城镇污水的收集率和处理率；六是划定饮用水水源保护区并采取有针对性的具体措施对饮用水水源和其他特殊水体予以保护，等等。

　　第五条 国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度。将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。
　　

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本条是关于国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度的规定。
　　《***关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出，要把环境保护纳入领导班子和领导干部考核的重要内容，并将考核情况作为干部选拔任用和奖惩的依据之一。中组部2006年印发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》也要求，要将环境保护作为考核地方党政领导班子及其成员工作实绩的内容之一。本法以法律的形式明确规定，国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容，使这一制度成为法定制度。

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