上海市人民政府办公厅关于转发市交通局制订的上海市2007―2009年优先发展城市公共交通三年行动计划通知

沪府办发〔2007〕34号

各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
　　市交通局制订的《上海市2007―2009年优先发展城市公共交通三年行动计划》已经市政府同意，现转发给你们，请按照执行。

上海市人民政府办公厅
　二○○七年八月十日

上海市2007―2009年优先发展城市公共交通三年行动计划

　　为全面贯彻落实***《关于优先发展城市公共交通的意见》（国办发〔2005〕46号）和市第九次党代会精神，按照《上海市人民政府批转市建设交通委等十部门关于优先发展上海城市公共交通意见的通知》（沪府发〔2007〕14号）要求，制定本行动计划。
　　第一部分面临的形势和任务
　　一、上海城市公共交通发展取得了巨大成绩
　　城市公共交通是与人民群众生产生活息息相关的重要基础设施，是关系国计民生的社会公益事业。改革开放后，特别是20世纪90年代以来，上海加快还清交通发展滞后的历史欠账，公共交通投资逐年增加，建成了一批公共交通基础设施，极大地改善了市民“出行难”；公交行业加大改革力度，深入推进体制、机制、票制改革，积极探索“行业公益性、运作市场化”的发展新路，城市公共交通整体服务能力与水平得到显著提升。
　　二、解决好上海交通问题的任务依然艰巨
　　上海作为一个人口多、地域小的特大型城市，交通问题是城市发展中的永恒主题和难题。虽然经过20世纪90年代以来的高强度投入、大规模建设、全方位改革，上海出行难问题得到很大缓解，但是并没有根本解决。随着上海经济社会的快速发展和人民生活水平的迅速提高，以及人口大量导入和道路资源有限，交通拥堵、群众出行不便等交通问题越来越突出。要切实解决上海交通问题，必须始终牢固树立、坚决实施优先发展城市公共交通战略，花更大力气、采取更有力措施，坚持不懈地把优先发展城市公共交通贯穿于全市交通建设和管理的全过程、各环节。这既是上海全面贯彻落实科学发展观、加快构建社会主义和谐社会的必然要求，也是从根本上解决上海交通问题的必由之路。
　　第二部分指导思想、基本原则与总体目标
　　一、指导思想
　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，加快构建社会主义和谐社会，以办好中国2010年上海世博会为重要契机，把解决好人民群众最关心、最直接、最现实的交通出行问题作为出发点和落脚点，按照公共交通在规划用地、建设投资、路权分配、政策扶持等方面优先的要求，加快构建与现代化国际大都市相适应的一体化城市公共交通体系，推进上海城市公共交通又好又快地发展。
　　二、基本原则
　　（一）坚持以人为本、优质服务。立足于维护最广大人民群众的根本利益，充分考虑和满足人民群众的出行需求和现实愿望，科学规划、全力建设、加强引导、有效管理，切实发挥公共交通运量大、价格低的优势，竭力为人民群众提供优质的公共交通服务。
　　（二）坚持政府主导、市场运作。公共交通服务，作为社会管理和公共服务的重要领域和内容，是政府必须强化的职能。要按照“行业公益性、运作市场化”的原则，理顺政府与市场的关系，加快建立健全政府对公共交通发展的扶持机制和政策，充分发挥市场机制在优化公共交通资源配置、促进公共交通服务能力与质量提高中的作用。
　　（三）坚持整体推进、重点突破。优先发展城市公共交通工作系统性强、涉及面广，要加强统筹、形成合力，确保规划、建设、管理，体制、机制、政策，财力、用地、技术等各方面工作相互协调、互相配合。同时，要加大改革攻坚力度，聚焦重点领域和关键环节，突破制约公共交通发展的难点和瓶颈，促进城市公共交通全面、协调、可持续发展。
　　三、总体目标
　　紧紧围绕沪府发〔2007〕14号文提出的总体目标，分解细化年度目标、任务和具体措施。
　　通过三年努力，基本形成以轨道交通为骨干、地面公交为基础、出租汽车为补充、信息系统为手段、交通枢纽为衔接的城市公共交通体系；建立科学合理的公共交通票价机制，调整优化线网，贯彻节能减排要求，提高公交车辆环保标准和舒适度，增强公共交通吸引力；确立公共交通在市民出行中的主体地位，为市民群众提供安全、准时、便捷、可靠的公共交通服务。
　　到2010年，上海公共交通客运量占机动出行比重达到65%以上，占出行总量的比重达到33%以上。实现公共交通站点500米服务半径在中心城和郊区城镇的全覆盖，其中，内环线以内区域实现300米服务半径基本覆盖。实现“3个一”目标，即中心城两点间公共交通出行在一小时内完成，郊区新城一次乘车进入轨道交通网络，新市镇与所属中心村之间一次乘车到达。
　　第三部分重点领域行动目标与主要任务
　　一、加快建设公共交通基础设施
　　（一）实施要求
　　公共交通基础设施是优先发展公共交通重要支撑和保障。要坚持远近结合、建管并举，立足于系统、网络和枢纽。全面推进轨道交通基本网络、综合交通换乘枢纽、公交专用道、停车场站和轮渡码头等基础设施建设，大力提高城市公共交通体系的整体运行效率。
　　（二）行动目标
　　1、基本建成轨道交通基本网络。轨道交通通车里程超过400公里，站点达到280个，占公共交通客运比重30%。
　　2、建设60个综合交通换乘枢纽。部分枢纽按规划要求配套P+R（停车+换乘）功能。
　　3、力争建成300公里公交专用道。其中，中心城区110公里，高峰时段专用道上的公交车辆时速达到15公里/小时以上，准点率达到90%。
　　4、新增公交停车泊位约3500个。重点根据公交线网优化调整，以及区域发展要求，满足公交车辆维修保养和停车的需要。
　　（三）主要任务与措施
　　1、确保公共交通基础设施的规划用地。市、区县两级政府确保城市交通各专业规划落地，相关部门做好项目前期的各项准备工作。规划主管部门加强对公共交通基础设施的用地和实施建设规划的管理，加大对城市公共交通规划实施的监管力度，切实防止和纠正违反规划、侵占公共交通基础设施及其建设用地的行为，保证优先发展公共交通的需要。2007年，研究制定公共交通基础设施建设监管和评估办法；对未按规定配套建设的公共交通设施项目，一律不予审批和验收。2008年前，重点确保完成60个综合交通枢纽、公交停车保养场建设项目前期各项准备工作，实现规划落地。
　　2、全力推进轨道交通基本网络建设。2007年，确保轨道交通6、8（市光路―耀华路）、9号线（松江新城―桂林路）3条线建成试运营，1号线延伸至富锦路停车场，4号线实现环通，形成8条运营（试运营）线路，运营线路总长度超过230公里，运营车站达到163座。2008―2009年，建成轨道交通8号线（耀华路―航天公园）、7号线、9号线（桂林路―杨高中路）、10号线、11号线北段、2号线东延伸、7号线北延伸等线路，形成11条运营（试运营）线路的基本网络。
　　3、加快建设综合交通换乘枢纽。年度建设项目按照市重大项目方式予以推进。2007年，枢纽建设前期工作全面启动，确保3号线长江南路、4号线塘桥、南外滩等15个综合交通枢纽开工建设。2008年，力争新开工建设临江大学城、中环沪太路、4号线杨树浦、静安寺等一批枢纽。2009年，全面推进交通枢纽开工建设，基本形成多种交通方式之间有机衔接和便捷换乘的布局。
　　4、继续推进公交路权优先。市政、交通、公安等部门加强协调沟通，结合道路改造和轨道交通建设，认真实施公交专用道规划。2007年，做好现有约70公里公交专用道使用情况的评估工作，新开工建设北横（乌镇路―大连路、黄兴路―军工路）、广中路（共和新路―中山北一路）等路段，新增20公里以上公交专用道。2008―2009年，大力推进中心城区和郊区新城、市通郊公交专用道建设，以及世博专用车道和优先车道的建设。同步完成专用道上公交港湾式车站的改造和建设任务；结合大型公建设施建设，力争同步配套港湾式出租车候客站建设。进一步加强公交专用道管理，提高车辆运行效率。加快完善公交优先信号系统。2007年，选择公交专用道或公交线路集中的路段，进行优化调整信号配时的试点，进一步提高公交畅达度。2008年，继续推进公交信号优化建设，总结试点经验，完善信号系统。2009年，进一步扩大公交优先路段信号，形成规模。
　　5、积极发展快速公交系统。2007年，完成铁路南站至西站15公里快速公交(BRT)试验线的前期立项准备工作，适时开工建设。2008年，结合路网改造和高速公路建设，选择重点客运走廊、“市通郊”主要道路，研究推进建设快速公交线路。2009年，铁路南站至西站BRT线路开通运营。
　　6、着力加强公交停车场建设。2007年，改造、新建宝杨场、沪太场、天山场、国江场等10个公交停车保养场，新增停车泊位1960个。2008年，新建曹路、成山路―杨高路2个公交停车保养场，新增停车泊位700个。2009年，建成松江客运中心配套停车场、金山石化停车场等，新增停车泊位710个。新建区和远郊区要根据区域公交发展的需求，规划建设与区域公交车辆相匹配的停车保养场。
　　7、推进轮渡及“三岛”水上客运基础设施建设。2008年，实施公平路渡口、泰同栈渡口、东门路渡口改建，完成石洞口、宝杨路码头待渡停车场、候客设施建设。2009年，实施杨家渡、三林路、港口轮渡改建，完成吴淞客轮站、客运中心候船室、广场码头改造。3年内，新增1-2个轮渡停船基地和1个抢修船基地；结合世博会水门站点建设，完成宁国路、其昌栈、东昌路轮渡站3个泊位改扩建；每年更新2-4艘渡轮，市中心轮渡站实现售、检票系统智能化；“三岛”客运更新和新增渡船2000客位，在市中心开设2个售票点，逐步实现电子售票。
　　8、深入推进公共交通信息化。2007年，基本建成城市交通数字化框架，对内环线区域内4000辆公交车安装实时定位车载智能装置；因地制宜建设600个电子站牌，并在30条线路，约300个站牌上开通车辆到达预告信息；新建综合交通枢纽信息系统实现联网。2008年，对10000辆公交车安装车载智能装置，内环线区域内车辆全部安装完成；完成20个综合交通枢纽信息联网。2009年，所有公交车安装车载智能装置，中心城区具备建设条件的站点70％设置电子站牌，基本实现智能化调度、即时采集营运信息和提供乘车信息服务的目标，建成公共交通运营信息发布系统和市民出行查询服务系统。
　　二、切实规范公共交通市场行为
　　（一）实施要求
　　按照市政公用事业改革的总体要求，深入推进公共交通领域体制机制改革和创新，完善国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争的市场格局，积极推进集约化和相对区域化经营，大力提高市场集中度。要规范企业经营行为，保障公交职工的合法权益，切实增强企业的社会责任感，将管理的重点聚焦到服务质量、营运效率和成本控制上。
　　（二）行动目标
　　1、中心城区初步形成相对区域经营的市场格局。结合公共交通基础设施建设，通过企业兼并、重组、联合，以及公交线网资源整合等方法，在一定区域内、主要干道上，形成相对区域经营的市场格局。
　　2、新建区和远郊区形成“一区一骨干”的经营格局。充分发挥新建区和远郊区城市公共交通两级管理的优势，调动区县政府积极性，积极培育区域公交“龙头”企业，推进形成新建区和远郊区“一区一骨干”的经营格局。
　　3、促进公交企业形成可持续发展的经营机制。建立较为完善的企业考核评价体系，以及企业成本费用审计和评价制度，促进企业加快形成自我规范、自我约束、自我完善的经营机制，不断提高公共交通司售人员素质和服务水平。
　　（三）主要任务与措施
　　1、大力推进公交企业区域经营。2007年，中心城区重点对浦东新区内，以及共和新路、延安路等主要客运走廊，实施相对区域经营的整合调整；新建区和远郊区(县)要结合本地实际，推进区域经营，积极推动嘉定区、松江区等区域公交企业的重组试点。2008年，推进中心城区公交企业以资产为纽带、品牌为龙头，加强整合，以久事公司为核心，形成若干家公交企业相对区域经营的格局；新建区和远郊区(县)总结经验，完善模式，鼓励采用适合本地实际的有效模式，推进公交企业重组、兼并、联合，实现区域经营。2009年，基本完成区域公交的整合重组，新建区和远郊区(县)基本实现“一区一骨干”的目标。
　　2、切实规范公交企业经营行为。2007年，国资管理部门针对公交行业公益性特点，制定和完善国有资本控股和参股公交企业的考核评价指标体系。2008年，实施有针对性的考核办法，加强对公交企业的监管。2009年，通过企业评价、线路经营权、诚信考核等多种手段，完善日常监管，杜绝挂靠、买断、发包等经营方式，防范关联投资、资源性收入和政策性补贴“漏出”等不规范行为。
　　3、加快实施公交企业成本规制。2007年，市财政局和市交通局以合理成本为基础，研究制定并建立成本费用审计与评价制度，统一公交企业核算制度和管理办法，制定成本规制方案。2008年，在公交骨干企业试点实施成本费用评价制度；研究确定公交企业合理的投资回报水平。2009年，完善公交企业成本规制相关方案和制度，在行业全面推行规范公开的成本评价制度。市审计局按照市政府要求，开展有针对性的政府审计和加强审计监督；有关部门同步开展企业成本费用审计和政策性亏损的界定工作，分析经营状况和运行效率，合理界定成本标准和营收水平，形成有效的成本约束机制，促进企业加强管理，规范经营，并为政府完善扶持政策提供科学合理的依据。
　　4、确保公交企业职工收入水平持续提高。2007年，市劳动保障局会同市交通局把公交驾驶员的技能培训纳入本市补贴培训范围；充分发挥行业工会、行业协会和企业工会的作用，参考劳动力市场工资指导价位和全市职工平均工资增长水平，结合公交行业特性，合理制定公交司售人员的工资增长水平，并通过开展工资集体协商，确定最低工资水平。2008年，建立公交企业职工工资与其产生的社会效益相联系的正常增长机制，逐步提高一线职工收入；建立职工权益保障制度，维护合法权益，确保队伍稳定。
　　三、大力提高公共交通管理和服务水平
　　（一）实施要求
　　围绕建设服务政府、责任政府、法治政府的目标，切实转变政府职能，强化政府在公共交通领域的社会管理和公共服务职能，综合运用经济、技术、法律和必要的行政手段，加强公交行业监督与管理，大力提高公共交通管理和服务水平，不断改善车容车貌，实现公交车辆节能减排和环保目标。
　　（二）行动目标
　　1、基本实现公共交通一体化。加强公共交通方式之间的运行衔接，完善标志标识，方便市民出行。各种客运方式之间以及公共交通与个体交通之间基本实现有机衔接，形成骨干线、区域线、驳运线组成的功能清晰、布局合理的新型公共交通网络。显著提高公共交通的吸引力。完善票价体系，采取各种优惠措施，切实降低市民出行成本。加快公交车辆更新步伐，提高公共交通的舒适性。符合国Ⅲ排放标准的公交车比例达到35％，高等级车使用率达到50％以上。
　　（三）主要任务与措施
　　1、完善线路经营权管理。2007年，进一步修改完善线路经营权管理制度，重点研究落实退出机制的具体操作方案以及线网调整的相关配套措施。2008年，优化监管机制和办法，综合各种服务质量测评指标，建立有效监督评价体系；按照线路等级、服务人员星级标准，重点对行车作业计划执行、车辆配置、营运服务、安全行车、人员素质等加强评议考核；对经营恶化、管理混乱、服务质量差、安全隐患严重的企业，收回经营权，实施退出机制及相关配套政策。2009年，基本实现线路资源向服务质量好、社会效益显著的优势企业集聚。
　　2、推进公交线路优化调整。2007年，编制完善公交线网规划，重点实施“一区(浦东新区)”、“一道(共和新路)”、“一线(轨道交通8号线沿线)”公交线路的优化调整，以及结合轨道新线的运营，同步做好公交线路调整和配套，新辟、调整公交线路200条以上；2万人以上的居住区配套公交始末站，5000人以上居住区引入公交线路。2008―2009年，根据线网调整规划，结合轨道交通、换乘枢纽、公交专用道以及配套商品房基地建设，新辟、调整相关公交线路约300条，基本实现公交线网规划目标。
　　3、加快新建区和远郊区公共交通发展。2007年，依托高速公路和已建成的轨道交通换乘枢纽，设置金山、奉贤、南汇、青浦、嘉定、松江等远郊区市民往中心城区方向出行的快速线16条。新辟、调整区域公交线路100条，其中城乡巴士线路25条以上。2008年，新辟、调整区域公交线路100条，其中城乡巴士线路30条以上。到2009年，根据道路、桥梁修建和中心村建设进度，实现中心村“村村通公交”的目标。
　　4、建立健全合理的票价体系。理顺票价结构，统筹兼顾各方关系，形成科学合理的公共交通票价体系，逐步降低市民出行成本。2007年，内环线以内全部线路实行换乘优惠，推出轨道交通和地面公交换乘优惠，实施老人特殊优惠乘车，研究理顺公交票价结构方案。2008年，完善票价体系，总结评估换乘优惠工作，研究推出全市线路优惠换乘方案，以及学生优惠乘车方案；研究制定多样化票制。2009年，推出日票、周票等多样化票制。
　　5、加快公交车辆更新步伐。加大节能减排力度，积极选用安全、舒适、节能、环保的公交车辆，更新车辆全部符合国Ⅲ排放标准；加大对在用车辆维修保养的力度，满足尾气排放达标要求。2007年，更新公交车辆1840辆，其中高等级车1350辆；开展公交车辆节能减排和冒黑烟的专项整治工作，力争内环线内基本消除公交营运车辆冒黑烟现象，外环线内公交营运车辆冒黑烟情况较大改善，公交营运车辆尾气排放达标率达到90％以上。2008年，更新公交车辆1750辆，其中高等级车1260辆。2009年，更新公交车辆2000辆，其中高等级车1500辆；实施配套政策，鼓励企业加快车辆更新，中心城区公交车辆达到国Ⅱ以上排放标准，其中国III排放标准车辆占运营车辆的35％。
　　6、深入推进公交行业诚信体系建设。2007年，积极开展公交行业诚信体系建设试点，建立企业诚信档案，启动行业诚信考核工作，明确信息采集、传输、汇总、分析、评估等运作机制。2008年，总结试点经验，调整完善诚信指标体系，研究建立公交司售人员的个人诚信档案；全行业推出守信受益、失信惩戒的配套管理措施。
　　7、加大市场整治力度。坚持“堵、补、疏”相结合，加大改进公交服务力度，重点填补公交空白，消除“黑车”滋生空间。2007年，继续依法打击非法运营车辆，积极组织开展专项整治活动，保持高压态势，不断巩固整治成果。2008-2009年，内环线区域内和主要枢纽基本杜绝“黑车”现象，郊区主要城镇“黑车”猖獗现象得到有效遏制，社会反响大的主要地区营运秩序明显好转。
　　四、进一步完善公共交通发展扶持政策
　　（一）实施要求
　　把城市公共交通作为政府为人民群众提供的重要公共服务，加大政府投入和公共支出力度，并将有关投入、支出纳入到政府公共财政体系。完善相应扶持政策，建立健全有利于全行业持续发展的长效机制，为城市公共交通优先发展提供有力支撑和保障。
　　（二）行动目标
　　1、大幅增加公共交通基础设施投资。完成轨道交通和综合交通换乘枢纽等基础设施建设目标，需要投资约1100亿元以上。
　　2、形成公共交通良性长效发展机制。以“公交专项”为载体，形成补贴、补偿和政府购买服务相结合的长效扶持机制，完善公益性行业经济政策，促进公交良性发展。
　　（三）主要任务与措施
　　1、加大公共交通基础设施的政府性投入。公共交通基础设施建设坚持以政府资金投入为主。2007年，完成轨道交通线路建设计划和综合交通换乘枢纽建设目标，共需投资约250亿元以上；落实公交停车场、公交专用道、港湾式车站等基础设施建设资金。2008―2009年，完成轨道交通线路建设计划和综合交通换乘枢纽建设目标，共需投资约850亿元以上。
　　2、盘活公共交通的国资收益和存量。2007年，国资管理部门制定公共交通的国资收益及国资盘活资金用于公交发展的办法。2008年，实施国资收益和资产盘活资金用于公共交通项目。
　　3、继续用好公交专项。政府每年安排一定的公交专项资金，主要用于补贴公交车辆更新、公交信息化建设，以及补偿线网优化、换乘优惠等政府指令性项目、公益性服务等。2008年，根据优先发展公共交通的阶段性任务和要求，研究完善公交专项使用办法，提出下一轮资金安排计划。
　　4、实施公益性行业经济政策。继续实施现行的油价补贴政策，2007年，实行油价补贴基数以上年度基数为准，按季补贴及时到位；研究实施高速公路通行费和养路费等优惠政策。2008年，实施行业统一的经济扶持政策。
　　5、完善公共交通设施使用办法。继续实施由政府投资建设的换乘枢纽、公交始末站点免收租金，公交停车保养场低价租赁等政策。2007年，研究制定社会资金建设的公交停车场站实施低价租赁的方案，以及“P+R”停车场的运行机制。2008年，实行行业统一的公共交通基础设施使用标准，为全行业营造公平竞争的市场环境。
　　第四部分组织领导与监督检查
　　一、健全组织，加强领导
　　市推进优先发展城市公共交通领导小组（以下简称“市推进领导小组”）总体负责本行动计划的实施，解决推进中的矛盾和问题；市建设交通委牵头协调，市交通局和市推进领导小组办公室具体推进。各区县政府和市有关部门加强对优先发展城市公共交通工作的领导，大力推进和支持三年行动计划的实施，并根据本行动计划，细化目标和任务，制定具体落实措施和支持性政策。
　　二、定期检查，科学评估
　　市推进领导小组根据行动目标和主要任务，定期组织分析检查，每年年底组织专项督查。建立优先发展城市公共交通评估监督制度，通过行风评议和市民、新闻舆论监督，以及委托专业机构定期评估，适时评估行动计划的执行情况和实施效果。2009年底，市推进领导小组以自我评估与社会评估相结合的方式，对本行动计划进行全面评估。
　　三、广泛宣传，积极倡导
　　整合各类宣传资源，积极组织新闻媒体开展系列宣传活动，通过报纸、广播、电视、网络等大众媒体，广泛宣传优先发展城市公共交通的意义和政策措施，不断强化优先发展城市公共交通的舆论导向。结合开展“中国城市公共交通周”和“无车日”活动，大力倡导绿色交通理念，在全社会营造优先发展城市公共交通的良好氛围，积极倡导和引导人民群众选择公共交通作为主要出行方式。
　　***：上海市优先发展城市公共交通2007―2009年三年行动计划任务分解表

　　上海市城市交通管理局
　　二○○七年七月十三日